“社会资本”范围收窄 PPP操作指南出台倒计时

经济观察报 记者 杜涛 PPP（政府与社会资本合作）行业从业者的三份重要文件，《PPP物有所值评价指引(试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》翘首以待。

据经济观察报了解，新的PPP操作指南已经在走流程，可能年内出台，而物有所值和财政可承受能力指引在年内出台的可能性不大。

这个消息得到了多位PPP市场人士的确认，并且一位市场人士告诉记者，备受关注的本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与PPP的业务的规定得到保留。

2019年2月13日，财政部印发了《..财政部令第103号--财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十三批)的决定》(以下简称目录)，其中三分文件（《PPP物有所值评价指引 (试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》）都失效。

2019年11月，财政部办公厅发布关于征求《政府和社会资本合作模式操作指南修订稿》意见的函，在总则中提出本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与本级PPP项目。这也意味着政府融资..以及本级的国企可能不能再作为社会资本参与本级的PPP。

10月16日，一位PPP从业人士对经济观察报表示，PPP还在市场上推进实施，而且是目前来看比较适合当下中国国情的一种模式。但是政策性纲领文件过期失效，始终让大家在推进项目时觉得底气不足。而且操作指南若一直不出，对于行业发展也没有正面带动性。为了当下行业发展，不仅操作指南要出，新的物有所值评价指引文件和财政承受能力论证文件也得适时而出。

文件修订

近期，多个省级政府出台政策推动PPP的发展，有市场人士认为，PPP市场在复苏，甚至有卷土重来的趋势。而记者在采访过程中发现，2020年的上半年PPP并未出现大幅增长，相比去年同期，受疫情的影响，项目以及投资额增速依然还在下降。

财政部PPP中心的报告显示，2014年以来，累计入库项目9,746个、投资额15.1万亿元；累计签约落地项目6,708个、投资额10.6万亿元，落地率68.8%；累计开工建设项目4032个、投资额6.1万亿元，开工率60.1%。

今年以来，新入库项目684个、投资额12504亿元，同比减少1748亿元、下降12.3%；净入库项目306个、投资额7246亿元，同比减少49亿元、下降0.7%；签约落地项目378个、投资额7528亿元，同比减少11463亿元、下降60.4%；开工建设项目324个、投资额5188亿元，同比减少16227亿元、下降75.8%。

《PPP物有所值评价指引(试行)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》被称为PPP财政的三大支柱性文件，但是在去年规定失效一年有余。

2019年2月13日，财政部印发了《..财政部令第103号--财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十三批)的决定》(以下简称目录)，在其失效的财政规范性文件目录中，财政部关于PPP的三大文件全部在列，分别是关于印发《PPP物有所值评价指引 (试行)》的通知、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知、关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知。

其中，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（下称“113号文”）发布于2014年11月29日。

2019年11月1日，财政部向各地方财政部门发出《财政部办公厅关于征求<政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）>意见的函》。

武汉大学PPP研究中心主任刘穷志在10月16日对经济观察报表示，PPP操作指南修订是推进市场化改革的需要。PPP是引入社会资本参与公共产品供给的模式，是市场化改革战略。PPP操作指南进一步明确政府与市场的责任边界，推动PPP行稳致远。但是在实际操作中，原文件已经无法满足实操需求，而且原文件存在流程较复杂、参与方主体资格界定存在争议、关键内容不科学等问题。

对于修订，刘穷志也提出了自己的意见。他认为，操作指南要将PPP项目参与主体的界定。一是将开发区管委会、市直管镇增加为政府发起单位。二是拓展“社会资本”范围。取消本级政府控股国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目的规定，本级融资..（及其控股公司）在转制为独立法人且与政府脱钩后也可以参与PPP项目，加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度。三是明晰实施机构范围。财政局、国资委等政府机关和医院、学校等事业单位均可以作为实施机构，持股比例不高于20%。

刘穷志认为，操作指南还要保障项目公司稳定。一是社会资本原则上不得在建设期转让项目公司股权。二是金融机构介入需要本级政府同意。三是在临时接管期和提前终止过渡期内，政府方有责任保障PPP项目正常进行。

限制本级..和国企参与

2019年11月《财政部办公厅关于征求<政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）>意见的函》中的一条在总则中提出本级政府作为实际控制人的企业不能作为社会资本参与本级PPP项目。这也意味着政府融资..以及本级的国企可能不能再作为社会资本参与本级的PPP。

上述行业人士看来，本级国有企业不得作为社会资本方的条款对县域项目能否落地影响很大。目前多数央企和国企在年中会议明确只进百强县或者对县域的财政收入有明确的控制线要求，达不到则无法通过投评会。所以县域的项目，除了一些特许经营类PPP项目以及长江生态保护、黄河生态保护等有战略意义的项目外，一般项目难以吸引央企、国企和上市公司。“因此，征求意见稿中这条一旦落实，部分县域项目至少停滞3-6个月，市场需要有一个接受期和反馈期。”

从国家发改委的数据来看，2020年4月，国家发改委在已对外公开发布的全国PPP项目信息监测服务..中，增加“民营企业参与情况”展示内容。截至目前，..已签约项目中民间投资项目1645个，占比44%。其中，民营企业单独中标项目803个，联合体中标项目中民营企业控股项目842个。

数据显示，分行业看，民营企业参与PPP项目数量排名前五位分别是城市基础设施645个、环保208个、社会事业205个、农林水利177个和交通运输124个，以上合计占比超过80%。分地区看，民营企业参与PPP项目数量排名前五位的地方分别是山东224个，安徽156个，江苏119个，河南105个，广东84个。

上述行业人士认为，从2020年关注的PPP项目中标信息来看，中西部地区很多县级PPP项目最终花落本级国有企业，然后政策性银行予以贷款。当然，这种模式与PPP的初衷肯定是违背的。但受疫情影响在三保的压力下，县级政府可选择面不大，只能在政策夹缝中生存。