证监会：刑法内容修改主要有四方面变化

2020-12-29 01:00:13

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文 | 吴晓璐安宁昌校宇包兴安孟珂

图 | 包图网

12月26日，第十三届....第二十四次会议审议通过了刑法修正案（十一）（以下简称“修正案”），并将于2021年3月1日起正式施行。

当日，证监会表示，本次刑法修改是继证券法修改完成后涉及资本市场的又一项重大立法活动，表明了国家“零容忍”打击证券期货犯罪的坚定决心，对于切实提高证券违法成本、保护投资者合法权益、维护市场秩序、推进..制改革、保障资本市场平稳健康发展具有十分深远的意义。

“近年来，随着资本市场快速发展，证券期货犯罪出现了一些新情况、新问题。一段时间以来，由于犯罪成本低，发生了一些恶性财务造假案件，损害广大投资者合法权益，危及市场秩序，制约资本市场功能的有效发挥，市场反映强烈。”证监会表示，此次刑法修改坚持问题导向、突出重点，以防范化解金融风险、保障金融改革、维护金融秩序为目标，与以信息披露为核心的..制改革相适应，和证券法修改相衔接，大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度，为打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供了坚实的法治保障。从修改内容来看，变化主要有四方面：

一是大幅提高欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度。欺诈发行、信息披露造假等违法犯罪行为是资本市场的“毒瘤”，修正案大幅强化了对上述犯罪的刑事打击力度。对于欺诈发行，修正案将刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑，并将对个人的罚金由非法募集资金的1%-5%修改为“并处罚金”，取消5%的上限限制，对单位的罚金由非法募集资金的1%-5%提高至20%-1倍。对于信息披露造假，修正案将相关责任人员的刑期上限由3年提高至10年，罚金数额由2万元-20万元修改为“并处罚金”，取消20万元的上限限制。

二是强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究。实践中，控股股东、实际控制人等往往在欺诈发行、信息披露造假等案件中扮演重要角色。修正案强化了对这类主体的责任追究，明确将控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行、信息披露造假，以及控股股东、实际控制人隐瞒相关事项导致公司披露虚假信息等行为纳入刑法规制范围。

三是压实保荐人等中介机构的“看门人”职责。保荐人等中介机构是资本市场的“看门人”，其勤勉尽责对于资本市场健康发展至关重要。修正案明确将保荐人作为提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的犯罪主体，适用该罪追究刑事责任。同时，对于律师、会计师等中介机构人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件、情节特别严重的情形，明确适用更高一档的刑期，最高可判处10年有期徒刑。

四是与证券法修订保持有效衔接。一方面，将存托凭证和..依法认定的其他证券纳入欺诈发行犯罪的规制范围，为将来打击欺诈发行存托凭证和其他证券提供充分的法律依据；另一方面，借鉴新证券法规定，针对市场中出现的新的操纵情形，进一步明确对“幌骗交易操纵”“蛊惑交易操纵”“抢帽子操纵”等新型操纵市场行为追究刑事责任。

证监会表示，“十四五”规划建议提出，要完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，对违法违规行为“零容忍”。下一步，证监会将以认真贯彻落实修正案为契机，推动加快修改完善刑事立案追诉标准，加强修正案内容的法治宣传教育，不断深化与司法机关的协作配合，坚持“零容忍”打击欺诈发行、信息披露造假等各类证券期货违法犯罪行为，切实提高违法成本，有效保护投资者合法权益，全力保障资本市场平稳健康发展。

刑法“携手”新证券法

夯实资本市场法治根基

安宁

2020年即将过去，资本市场的法治建设再添“喜讯”。

12月26日，第十三届....第二十四次会议审议通过了刑法修正案（十一）（以下简称：修正案），并将于2021年3月1日起正式施行，这也是继证券法修改完成后涉及资本市场的又一项重大立法活动，体现了党中央、..对资本市场的高度重视，也表明了国家“零容忍”打击证券期货犯罪的坚定决心。“十四五”时期资本市场法治建设将迈上新台阶。

笔者认为，刑法“携手”新证券法将加速形成资本市场“行政处罚+民事赔偿+刑事惩戒”的法治供给闭环，有利于行政、民事、刑事责任相衔接的全方位、多层次、立体化的法律责任体系的完善，成为保障我国资本市场健康发展的法治利器。

基于上述理解，笔者认为，一方面，刑法与新证券法强强联手有利于打造资本市场法治建设新格局。

市场经济是法治经济，资本市场是市场经济的高级形态，资本市场交易双方的信息不对称更需要法律规则加以保障，良好的法治体系是资本市场稳定健康发展的基础。

近年来，资本市场法治建设不断取得突破性进展。今年3月1日，新证券法正式实施，大幅提高了证券违法成本，强化了投资者保护，为资本市场推进全链条、全领域、全流程改革提供了坚实的法律依据和法治保障。

此次刑法的修改也与新证券法保持了有效衔接，大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度。

笔者认为，刑法和新证券法的有效衔接不仅将全面提高资本市场违法成本，有利于规范市场主体行为，而且也将大大提高执法处罚力度，提升法律的震慑力，为资本市场改革发展提供坚实的法治保障。

另一方面，法治建设体系不断完善，有利于构建全方位立体化投资者保护新格局。

一直以来，证监会坚持把保护投资者合法权益作为工作的出发点和落脚点。今年5月份，证监会主席易会满在2020年“5·15全国投资者保护宣传日”活动上表示，将始终践行监管的人民性，强化“大投保”理念，把保护投资者权益贯穿于资本市场改革发展稳定各项工作之中。

目前，我国股票市场投资者数量达到1.76亿，保护投资者尤其是广大中小投资者的合法权益，不仅是监管工作的重中之重，也是资本市场法治建设的重要环节。

笔者认为，夯实资本市场基础法律制度，加强法治供给，是保护投资者权益的最佳体现，通过完善投资者保护制度加快构建对投资者的全方位立体保护新格局。

可以看到，新证券法设立了投资者保护专章，通过构建更加丰富的责任实现形式和权益救济机制，就投资者民事赔偿等问题做出诸多适应我国国情的重大探索与制度创新，突出了保护投资者在证券法中的重要地位。

修正案对投资者权益的保护也有体现。例如，强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究；压实保荐人等中介机构的“看门人”职责等具体条款的规定，在进一步提高对证券犯罪的震慑力的同时，也是对投资者权益保护的体现。

法治兴则市场兴，法治强则市场强。笔者认为，在当前资本市场全面深化改革，即将进入“十四五”的关键时刻，刑法和新证券法的有效衔接和高效组合将推动我国资本市场的市场化、法治化迈上新台阶，开启法治建设的新发展格局。

证券期货犯罪刑事惩戒力度提升

投资者信心增强

本报记者昌校宇

资本市场又一项重大立法活动在今年完成。12月26日，第十三届....第二十四次会议审议通过了刑法修正案（十一）（以下简称“修正案”），并将于2021年3月1日起施行。修正案大幅提高了欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度。

虽然时值周末，但投资者还是难掩兴奋，纷纷到互动..留言、点赞。有投资者直呼，“我举双手赞成”，还有投资者建议，“应一手打击非法行为，一手赔偿股民损失”，另外一部分投资者看表示，“敬畏法律，利好长远”等等。

具体来看，欺诈发行、信息披露造假等违法犯罪行为是资本市场的“毒瘤”，修正案大幅强化了对上述犯罪的刑事打击力度。对于欺诈发行，修正案将刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑，并将对个人的罚金由非法募集资金的1%-5%修改为“并处罚金”，取消5%的上限限制，对单位的罚金由非法募集资金的1%-5%提高至20%-1倍。

国浩律师（上海）事务所律师朱奕奕就欺诈发行股票、债券罪修正前后进行了对比。他告诉《证券日报》记者，在刑罚力度方面，修正案提高了自由刑和财产刑，增加了一档法定刑——“数额特别巨大、后果特别严重或者有其他严重情节的，处五年以上有期徒刑，并处罚金”，提高了自由刑的刑罚力度；并不再将罚金的量刑区间限制于非法募集资金金额1%至5%，提高了司法机关的自由裁量权。同时，细化并提高了单位犯罪的罚金数额。

对于信息披露造假，修正案将相关责任人员的刑期上限由3年提高至10年，罚金数额由2万元-20万元修改为“并处罚金”，取消20万元的上限限制。

朱奕奕就违规披露、不披露重要信息罪修正前后对比进行分析时介绍，在刑罚力度方面，修正案根据情节将自由刑分为两档的同时，大幅提升了刑期，并且删除了罚金的数额浮动区间，提高了司法机关的自由裁量权。同时，增加了对控股股东、实际控制人的处罚，增加了单位作为本罪的犯罪主体。

中航证券首席经济学家董忠云在接受《证券日报》记者采访时表示，此前对证券违法违规行为的处罚力度有所不足，导致相对于部分违法违规行为的潜在收益来说，违法成本过低，不能发挥足够的威慑作用。

朱奕奕认为，大幅提高欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度，一方面能够对上市公司起到警示、威慑的作用，提高违法成本，加大对其行为的约束力度，减少资本市场违法犯罪行为的发生，维护市场秩序，保障资本市场功能的有效发挥，保证资本市场平稳健康发展。另一方面，由于加大了对犯罪行为的打击力度，有助于维护资本市场秩序稳定，保障投资者的合法权益，在一定程度上能活跃投资，促进资本市场投资端发展，并形成良性循环。

在董忠云看来，证券违法成本的显著提升将明显增强处罚措施对上市公司和相关责任人的警示作用，有效遏制违法违规行为的发生，有助于营造公平公正的市场环境，增强投资者对我国证券市场长期向好的信心。

刑法修正案突出警示“关键少数”

年内信披违规罚单逾四成“收件方”含实控人

本报记者吴晓璐

12月26日，刑法修正案（十一）（以下简称“修正案”）获第十三届....第二十四次会议审议通过。修正案大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度，并强化控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究。

证监会表示，实践中，控股股东、实际控制人等往往在欺诈发行、信息披露造假等案件中扮演重要角色。修正案强化了对这类主体的责任追究，明确将控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行、信息披露造假，以及控股股东、实际控制人隐瞒相关事项导致公司披露虚假信息等行为纳入刑法规制范围。

清华大学法学院教授汤欣对《证券日报》记者表示，在中国上市公司治理中，‍“关键少数”的存在感很明显，并且，在违法行为‍实施过程中也经常有‍‍“关键少数”的身影，‍也就是修正案条文中说的“组织和指使”。而且，违法行为所形成的利益也直接或间接地由“关键少数”享有。所以，针对上市公司治理的客观实际，在刑法中以明文书写的形式突出“关键少数”的刑事责任，有实际意义也有很大的必要性。

“新证券法已经明确突出了‘关键少数’的行政责任和民事责任。刑法修改与之协同，从整体上加大‍对违法行为打击力度，‍形成精确打击、‘零容忍’的‍‍高压态势，‍‍能够切实加大违法违规‍‍成本，‍进一步提高上市公司质量。因此，刑法增设相关的刑事责任规定，也是顺理成章、水到渠成的事情。”汤欣表示。

《证券日报》记者据证监会网站不完全统计，截至12月27日，今年以来，证监会和各地证监局合计开出311份行政处罚决定书，其中，涉及信披违规的有113份，占比36.33%。在信披违规的罚单中，公司控股股东或实际控制人（或时任控股股东、实际控制人）现身其中的超过四成。

另外，据证监会网站梳理，今年以来，证监会已经向公安机关移送涉及上市公司相关主体的犯罪案件20余起。

“刨根问底、追本溯源，直接追究有过错的控股股东、实控人的责任，避免因为追究上市公司责任而给股民造成二次伤害，是近来证券执法、司法的趋势。此次刑法修改，是这一趋势在立法领域的体现。这种趋势的本质是对公司法中严格有限责任制度的修正。”德恒上海律师事务所合伙人陈波对《证券日报》记者表示，另外，在刑事审判中，直接追究控股股东、实控人的刑事责任，将使控股股东、实控人通过“白手套”实施违法行为不再有意义。

“尤其是在欺诈发行罪中，发行人或上市公司事实上只是融资行为的载体，其意志是由公司执行董事、高管或实际控制人等‘关键少数’决定的，而载体背后存在大量中小股东，为了避免对中小股东形成二次伤害，精确打击犯罪的‘关键少数’也是非常有必要的。”汤欣表示。

从刑法维度压实中介机构责任

专家称对全面施行..制具有重要意义

本报记者包兴安

中介机构及其从业者是资本市场的“看门人”，“看门人”勤勉尽责对于资本市场健康发展至关重要。将于明年3月1日起正式施行的刑法修正案（十一）（以下简称“修正案”）明确，将保荐人作为提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的犯罪主体，适用该罪追究刑事责任。同时，对于律师、会计师等中介机构人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件、情节特别严重的情形，明确适用更高一档的刑期，最高可判处10年有期徒刑。

巨丰投顾投资顾问总监郭一鸣对《证券日报》记者表示，修正案显著提高了对中介机构从业者提供虚假证明文件证券期货犯罪的刑事惩戒力度，能够更有效地保护投资者合法权益，对资本市场未来全面施行..制具有重要意义。

郭一鸣认为，今年3月1日起施行的新证券法在行政、民事责任方面对中介机构的违法违规行为形成威慑力，而修正案在刑事责任方面追责，有利于进一步打击和震慑中介机构，同时提高犯罪成本，彰显打击证券犯罪的坚定决心。

新证券法强化了中介机构的“看门人”作用，规定证券公司不得允许他人以其名义直接参与证券的集中交易；明确保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员未履行职责时对受害投资者所应承担的过错推定、连带赔偿责任；提高证券服务机构未履行勤勉尽责义务的违法处罚幅度，由原来最高可处以业务收入5倍的罚款，提高到10倍，情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务等。

修正案将刑法第二百二十九条修改为：“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”。此外，“提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等证明文件”“提供与重大资产交易相关的虚假的资产评估、会计、审计等证明文件”，情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

北京国家会计学院教授崔志娟对《证券日报》记者表示，为维护资本市场公平交易秩序，保荐机构、律师事务所、会计师事务所等作为中介机构，对上市公司的诚信守法、证券期货市场的信息公开具有鉴证作用，是维护证券发行和资本市场有效运行的重要机制。加大对中介机构提供虚假证明文件犯罪的刑事惩罚力度，有利于净化资本市场环境，增强诚信意识，确保金融有效地支持实体企业。

郭一鸣表示，修正案将进一步规范中介行为，督促中介机构尽职尽责，在..制推进过程中，更好履行“看门人”的职责。

“加大刑事惩戒力度，要求保荐人、签字会计师等必须勤勉履职，严格遵守职业道德规范、提升执业能力，为资本市场的相关利益方履行好相关信息披露义务的职责。”崔志娟说。

崔志娟表示，进一步压实保荐人、会计师等中介机构的“看门人”职责，需要提升执业人员的职业道德水平。同时，要发挥行业自律组织的作用，加强行业自律。此外，要严格执法，使违法违规的中介机构和相关责任人得到相应的惩罚。

郭一鸣表示，一方面继续做好监管的引导作用，督促中介机构尽职尽责，提高执业能力和效率；另一方面，需要严格落实相关法律，严查中介机构违法违规行为。

刑法修正案与新证券法高效衔接

资本市场法治建设进一步完善

本报记者孟珂

刑法修正案（十一）（以下简称“修正案”）将于2021年3月1日起施行，该生效时间正好是新证券法生效满一年，资本市场法治建设进一步完善。

“此次修正案与新证券法衔接，与时俱进，有助于增强震慑作用，体现了对违法犯罪行为零容忍的宗旨。”川财证券首席经济学家、研究所所长陈雳对《证券日报》记者表示。

此次修正案将刑法第一百六十条修改为：“在招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法等发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司、企业债券、存托凭证或者..依法认定的其他证券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额特别巨大、后果特别严重或者有其他特别严重情节的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。”

苏宁金融研究院特约研究员何南野对《证券日报》记者表示，将存托凭证和..依法认定的其他证券纳入欺诈发行犯罪的规制范围，与新修订的证券法保持一致，为将来打击欺诈发行存托凭证和其他证券提供充分的法律依据。

修正案借鉴新证券法规定，针对市场中出现的新的操纵情形，进一步明确追究刑事责任。具体来看，有下列情形之一，操纵证券、期货市场，影响证券、期货交易价格或者证券、期货交易量，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金：一是单独或者合谋，集中资金优势、持股或者持仓优势或者利用信息优势联合或者连续买卖的；二是与他人串通，以事先约定的时间、价格和方式相互进行证券、期货交易的；三是在自己实际控制的账户之间进行证券交易，或者以自己为交易对象，自买自卖期货合约的；四是不以成交为目的，频繁或者大量申报买入、卖出证券、期货合约并撤销申报的；五是利用虚假或者不确定的重大信息，诱导投资者进行证券、期货交易的；六是对证券、证券发行人、期货交易标的公开作出评价、预测或者投资建议，同时进行反向证券交易或者相关期货交易的；七是以其他方法操纵证券、期货市场的。

何南野认为，新证券法落地满一年后修正案实施，充分说明新证券法对于资本市场违法违规行为的认定得到了市场认可，并从刑法层面呼应新证券法的相关内容，有利于加大资本市场法治的威慑力。

对于加快健全证券执法司法体制机制，11月2日，中央全面深化改革..、第十六次会议审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》，加大对重大违法案件的查处惩治力度，夯实资本市场法治和诚信基础。

“2019年以来，资本市场法治建设力度明显加强，监管框架和思路较为明确，既加大了相关法律法规规章制度的制定和出台，又强化了对市场违法违规行为的稽查和处罚力度。”何南野如是说。

谈及资本市场法治建设还可以在哪些方面进一步完善，陈雳建议，应进一步重视对投资者保护和追偿机制的完善。

何南野表示，需要进一步完备执行层面的工作：一方面，加大对违法违规行为的稽查力度，尤其要充分利用科技的力量，提升稽查的精准性和效率，打消有意违法违规者的侥幸心理；另一方面，继续对违法违规行为“零容忍”，形成强有力的警示和约束。

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