经参调查丨招来“金凤凰”何以竟成“落毛鸡”?——内蒙古部分地方“画饼”招商调查

近年来，内蒙古部分地方政府为了吸引民营企业投资，往往在政企合同中大包大揽地承诺：税费能减免、手续能便利、资源能配套……然而，由于一些核心承诺不予兑现，合同约定沦为吸引投资的“诱饵”。

在内蒙古呼伦贝尔市新巴尔虎左旗（简称新左旗）投资的民营企业——义龙建设集团有限责任公司（简称义龙公司），就接连遭遇此类情况，上亿元投资换来一纸无效约定。

新左旗地处内蒙古东北部，这里冬季极度寒冷。为进一步解决供热问题，2011年6月22日，新左旗与义龙公司签订了《阿木古郎镇集中供热项目建设协议书》（以下简称协议书），约定由义龙公司负责投资建设供热公司。

供热属公共事业领域，投入大、回报低，甚至可能导致亏损。为让企业相信这个项目能够正常有效运转，地方政府开始“画饼”。

在协议书中约定了补偿方案：新左旗政府负责为义龙公司办理无偿配置位于阿木古郎镇南五一牧场处的1亿吨煤田，以作为对乙方供热投资运营亏损的补偿，并承诺负责办理相关手续。

同时，还约定了新建工程入网管线建设的内容，即义龙公司负责建设连接主管线和换热站的支管线；入户管线由义龙公司作出预算，开发商审核、付款，义龙公司施工。

这些看似美好的约定，背后隐藏着巨大风险。

义龙公司董事长赵忠义介绍，该项目仅一期就投入1.7亿元，从2012年10月开始供暖。

建成初期，当地集中供热面积和质量大幅提升，一度赢得社会好评。新左旗政府提供的数据表明，为解决供热运行资金问题，从2013年到2018年，共向供热公司支付供热运行借款、公建取暖费、供暖补贴等1.9亿余元，但并未介绍各项费用具体数额。

对此，赵忠义说，借款迟早要还，取暖费本就应该交，至于供暖补贴，“我也不知道到底给我补了多少”。

最关键的问题在于，协议书的核心约定，即配置煤田事项，一直没有兑现。为此，义龙公司认为政府“耍”了他们，加之后来新左旗委政府领导班子换届，一系列矛盾愈演愈烈，以至双方“争抢”管网。义龙公司称，大量小区未经允许和专业施工，强行接入其供暖主管网；新左旗政府称，当地需要新入网的小区均反映义龙公司入网费昂贵，且其不具备投资建设管网能力，考虑涉及重大民生问题，故按规定通过招投标选择施工企业。

争抢的结果导致部分地区寒冬时节供热不达标。2018年10月下旬，我国冬季最冷区域之一的呼伦贝尔市已开始全面供暖，而新左旗政府所在地阿木古郎镇因政企“打架”，义龙公司直到11月下旬，还有两台锅炉在检修，导致镇区80万平方米小区供热不达标，部分小区车库和走廊暖气管冻裂，供热管网低温运行，许多百姓经受了“雪上加霜”般的严寒，在家里都得穿厚厚的棉衣。

最终义龙公司把新左旗政府告上法院，要求兑现配置煤田的承诺；新左旗政府则以请求返还相关费用，也让义龙公司站上了被告席。

双方你来我往，忙坏了法院和一众媒体。义龙公司这个当年被招商引资来的“金凤凰”，为何在新左旗一下变成了无人疼爱的“落毛鸡”？为何政企合同无法兑现甚至政企矛盾持续升级？《经济参考报》记者联系了新左旗政府主要负责人及各有关部门，据他们介绍，问题的根源，出在当年签订的协议书中。

新左旗政府提供的书面答复称，在协议签订前，旗政府多次申请为义龙公司配置煤田，但呼伦贝尔市国土、经信等部门明确回复，给供热企业配置煤炭资源不符合政策。

2020年4月，义龙公司就有关诉求向呼伦贝尔市中级人民法院提起行政诉讼时，在庭审答辩中，新左旗政府也直接以“旗县级人民政府根本无权配置涉案煤田资源”等为由，提出配置煤田的协议内容为无效约定。

法院一审审理认为，新左旗政府擅自作出“无偿为义龙公司配置1亿吨煤田”的其不能履行的约定，属重大且明显违法的行政行为，判决新左旗政府作出该约定的行为系违法行为，驳回义龙公司要求新左旗政府履行上述约定等一系列诉讼请求。

面对现实，在新左旗供热项目投入巨资、耗时数年的赵忠义哭笑不得：“没想到，当初吸引我投资的约定都是违反规定和无效的。”

最终新左旗政府与义龙公司约定由国有公司收购该供热项目。目前，回购工作正在进行中。

回想在新左旗投资的这个项目带来的系列困扰，赵忠义摇着头说：“以后这个地方招商引资，就是说得再天花乱坠，我也不敢信了。”

今年3月下旬，一场大规模沙尘天气刚过，内蒙古西部地区又恢复了往日蓝天白云的模样。当时，眼看天气日渐转暖，阿拉善左旗贺兰山煤炭矿区生态综合整治河道、剥挖坑治理EPC（设计、施工一体）项目，也要准备覆绿的收尾工程了。

但项目部负责人王某却高兴不起来，因为他手中没钱了。他说，项目已基本完工了，工程款支付却有很大缺口，“已无力垫资做收尾工程了”。

记者查看资料发现，这个项目于2019年公开招投标。经一系列程序，陕西建工第九建设集团有限公司中标。当年8月，阿拉善左旗工业商务和信息化局与该建工公司签订合同，约定工期为2019年7月至2021年7月，签约合同价为4890余万元。

这两期工程均通过了由设计、监理、勘察、施工单位，以及该旗有关政府部门、专家组的验收，验收结论为“合格”。

《经济参考报》记者今年3月采访了该旗时任旗长。他表示，项目已于去年底基本完成，也已验收，但因冬季无法进行覆绿，计划今春进行覆绿收尾工程。

这项工程到底被拖欠多少工程款？当着记者的面，该时任旗长给旗财政局局长打电话了解工程款支付情况，当了解到实际工程量已完成98%，而支付进度仅为62%左右时，他立即要求按规定和程序支付款项。这位时任旗长坦言，支付进度确实慢了，给施工企业带来了困难，一定举一反三，立行立改。

然而，事实证明，这只是“缓兵之计”。项目部负责人王某反映，时任旗长当时责成旗财政局给项目部支付了500万元后，便再无进展；如今，时任旗长已调走，项目部被拖欠的2100万元工程款仍迟迟未支付。

在呼伦贝尔市的县级市——牙克石市也有一家企业有类似遭遇。

国润峰和热力公司相关负责人说，他们的母公司——国润泰和（北京）投资有限公司2014年与牙克石市政府签订了《牙克石市兴安新城供热项目合同书》以及相关补充协议，明确约定该项目为牙克石市政府的招商引资项目。

记者查看这些文书发现，在《合同书》中，牙克石市政府承诺“保证2014年新增供暖面积不低于100万平方米，2015年新增供暖面积不低于150万平方米”，如果新增的供暖面积低于上述面积，则由牙克石市政府“按上述面积补齐接口费”。同时，在补充协议中，牙克石市政府又承诺，同意逐年为企业收取新联网供热建筑的接口费提供财政担保，并为收取暖气费提供财政担保，“如未能按合同及时收到该费用，则甲方（即牙克石市政府）承诺该费用由甲方财政予以支付”。

在盖有牙克石市人民政府公章、牙克石市财政局公章的担保函上，记者看到，其明确注明“同意为牙克石兴安新城热源厂及供暖项目中2014年和2015年应收接口费和供暖费的支付提供财政担保”，担保金额为上述费用之和，但不低于2.945亿元人民币。

上述负责人说，这些约定是吸引企业前去投资的核心条款，然而，2014年以来，由于牙克石市兴安新城建设进度的原因，供热面积迟迟上不去：2014年的供热面积仅20万平方米，2015年增加到50万平方米。至今，该公司的供热面积仅有197万平方米。

现实的严峻情况，导致该公司持续亏损。而牙克石市政府当年那些“美好的承诺”则没有履行到位。据上述负责人介绍，2014年以来，牙克石市政府仅向该公司支付了1.4亿余元，远低于牙克石市政府根据合同约定应支付的2014年、2015年应收接口费和供暖费之和。

北京市法大律师事务所合伙人李维等受访专家认为，近年来，个别地方“画饼招商”“画饼约定”背后暴露出的诚信缺失问题，一直是破坏营商环境最大的毒瘤。特别是对于一些地方“紧急”上马的项目，在没有立项、没有方案的情况下，个别地方领导“拍脑袋”搞建设，找来承建企业，告诉对方“先弄吧、先弄吧，弄完就给你结算”，并信誓旦旦地保证。此时，一些养活着众多员工、靠承揽建设项目生存的企业往往会贷款垫资，按照对方的口头要求“大干快上”。

受访专家认为，个别地方党委政府“画饼”招商，伤害的不仅是企业，也使当地营商环境走向泥淖，整个经济社会发展都受到影响。地方政府的诚信指标，是一个地方营商环境好坏的重要“晴雨表”。而营商环境则是发展环境的重要内容，是一个地区经济软实力和综合竞争力的集中体现。

正因如此，今年上半年，内蒙古自治区就召开了全区优化营商环境大会，并现场播放营商环境暗访短片，曝光了一些损害营商环境的典型案例，辣味十足。

此前，2020年9月6日至11月30日，内蒙古派出4个巡视组，对全区12个盟市优化营商环境开展专项巡视，共发现重点问题327个，移交立行立改问题82个。

目前，内蒙古把优化营商环境摆在全局工作的突出位置，作为“十四五”开局之年的一件大事来抓，可谓不遗余力。

一系列文件也相继印发实施。从2021年初至今，内蒙古出台了一系列优化营商环境的政策与文件，其中有《内蒙古自治区公安“放管服”改革优化营商环境便民惠企二十六条措施》，内蒙古自治区党委政法委、党委全面依法治区..办公室联合印发的《关于进一步优化法治化营商环境的若干措施》，以及《内蒙古自治区人民检察院关于服务保障优化法治化营商环境的二十条措施》等。

优化营商环境，不仅需要政策支持，还需要压力传导，否则一些干部多年形成的市场意识差、服务意识弱、法治意识淡、诚信意识缺的思维惯性，无法真正得到纠正。

为此，纪检监察部门也已经行动起来。今年初，《内蒙古自治区纪委监委关于发挥监督职能优化营商环境的意见》正式对外发布，这是自治区纪委监委2021年第1号文件。

今年以来，内蒙古自治区纪委监委持续通过媒体“点名道姓”通报了多起损害营商环境的典型案例，并指出这些案例背后的问题，本质上都是利用职权或职务影响干扰和破坏正常市场秩序。一些涉案人员因违纪违法问题被严肃追责问责，甚至被移送司法机关处理。内蒙古自治区纪委监委表示，对类似问题，今后将“发现一起，通报一起。”