美中在印太争夺什么?

自由开放的印度-太平洋地区

美国对自由开放的国际秩序和印度-太平洋的愿景包含了一些从属目标。其中包括尊重所有国家的主权和独立；和平解决区域争端；自由、公平、互惠的贸易；以及遵守国际规则和准则。美国对印度-太平洋地区的愿景还包括确保所有国家都可以自由进入太空、网络空间、空中和海上的共同领域。美国认识到，中国的活动和行为挑战了美国愿景中的许多要素，为了保护美国对该地区的愿景，美国将美中长期战略竞争置于优先地位。

美国在东南亚的一个重要焦点是南中国海（SCS）。美国支持和平解决南海的海洋争端，维护南海水域的进出和航行自由。中国在南海地区扩张的九段线主张和有争议地区的持续军事化，使中国与邻国不和，挑战其他国家的主权，破坏地区稳定。尽管中国坚称其活动没有也不会威胁海上贸易流动，但美国和该地区国家担心，中国日益增长的存在和军事部署可能会让中国选择控制或检查贸易流动。尽管美国不站在任何南海声索国一边，但美国对中国胁迫其他声索国的努力感到担忧，并正在帮助东南亚国家抵御中国的威胁。

为了解决这些对中国在南海活动的担忧，美国可以优先考虑与中国有最广泛海洋争端的三个国家：马来西亚、菲律宾和越南。我们将印度尼西亚和新加坡加入这一名单，是因为印度尼西亚正在反击中国在纳土纳群岛附近的主张，也是因为新加坡坚定支持保持进入南海和航行自由。在这五个国家中，美国最积极合作的三个伙伴是菲律宾、新加坡和越南。

自由开放的印度-太平洋地区的两个目标是经济目标：美国寻求自由、公平和互惠的经济关系，并扩大美国的贸易和投资机会。对于东南亚，美国可以优先考虑经济更自由的国家以及与美国贸易和投资最多的国家。传统基金会对东南亚经济自由国家的排名依次为新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚和文莱。我们计算了美国在每个国家的双边贸易和对等外国直接投资。美国与新加坡、泰国、马来西亚、越南和印度尼西亚的贸易和投资最多。

对东南亚来说，确保自由进入共同领域的主要问题涉及海洋和网络空间领域的活动。除了进入南海之外，东南亚还有三个主要的海上要塞——马六甲、龙目岛和巽他海峡，美国和地区贸易的很大一部分都要通过这三个要塞中转。图4.1标出了这些要塞。美国对该地区的一个总体目标是确保这些要塞保持自由和开放。为了实现这一目标，美国可以优先考虑与海上要塞接壤的国家合作：印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和新加坡。越南也可能被列入这一名单，因为它位于南沙群岛和越南东海岸之间的海上贸易附近。在这五个国家中，根据它们的所在的位置，最重要的三个国家是印度尼西亚、马来西亚和新加坡。

一个支持全球信息和服务交流的自由和开放的互联网也是一个优先事项，也受到威胁。一些东盟国家限制了互联网上信息的自由流动，限制了对网站和社交媒体的访问。中国通过实施其他国家可以复制的网络安全限制、向外国官员提供..以及出口监控技术，助长了这一负面趋势。为了应对这一问题，美国可以优先支持拥有更自由和开放互联网的国家。自由之家在东南亚互联网自由排名靠前的国家依次是菲律宾、新加坡、马来西亚、印度尼西亚和柬埔寨。新加坡是该地区网络安全的领导者，也是美国的关键网络伙伴。剩下的四个国家（以及泰国）是最有可能允许华为帮助建设国内第五代（5G）移动通信网络的五个东盟国家之一。关注这五个国家将使美国能够支持该地区的网络努力，并对抗中国的5G参与。美国在网络上排名前三的国家是马来西亚、菲律宾和新加坡。

除了维护自由开放的共同领域，美国的愿景还包括加强地区机构。这是指支持东盟中心地位，深化美国与东盟的关系，并与东盟合作促进自由开放的 印度-太平洋地区。2019年东盟轮值主席国为泰国。越南将在2020年成为下一任主席国。除了这两个国家，美国还应该与三个活跃的东盟创始成员国合作：印度尼西亚、菲律宾和新加坡。平衡这些标准，美国与东盟合作的前三大伙伴是印度尼西亚、泰国和越南。

最后，国家安全战略明确表示需要促进美国的价值观。这包括支持政治自由和负责任的治理。对东南亚来说，这可能意味着美国应该为政治上更自由的国家提供额外的支持，但也不排除美国与政治上不太自由的国家开展合作的能力。根据自由之家的政治自由排名，最自由的前五个国家（按顺序）是印度尼西亚、菲律宾、新加坡、马来西亚和缅甸。

区域安全与稳定

一个自由开放的印度-太平洋地区的愿景也要求美国为促进东南亚的安全和稳定制定具体的国防目标。首先是确保有利的地区力量平衡——即有利于确保美国、盟国和伙伴在该地区利益的军事力量平衡。这包括防止中国建立主导地位或排他性的势力范围。为了这个目标，美国可能希望与最有军事能力的国家合作。衡量军事实力是复杂的；我们根据国防预算、人员规模和装备的数据，评选出印度尼西亚、马来西亚、泰国、新加坡和越南拥有最有能力的军队。在这五个国家中，印度尼西亚、新加坡和越南是军事能力最强的国家。

美国的第二个国防目标是“保护盟友免受军事侵略，支持伙伴免受胁迫。” 菲律宾和泰国是盟友，《印度-太平洋战略报告》将印度尼西亚、马来西亚、新加坡和越南确定为关键伙伴。美国可以优先与这两个盟友和四个伙伴合作。在四个伙伴中，美国与新加坡的关系最密切，并可能优先考虑印度尼西亚和越南，因为这两个国家都对中国在南海的活动采取了强硬立场。

国防战略还提出了打击恐怖主义和防止暴力极端组织参与针对美国、盟友和伙伴的行动的必要性。对东南亚来说，三个最重要的合作国家是印度尼西亚、马来西亚和菲律宾，美国在他们那里寻求对抗伊拉克和叙利亚..国（ISIS）和其他VEO的威胁。考虑到泰国南部地区的恐怖主义和叛乱，泰国可能会被列入名单。最后一个加入的是新加坡，因为它有反恐能力，并参与了美国领导的击败..国的全球联盟。

美国战略文件中没有明确阐述的最后一个防御目标是拒绝中国军事力量驻扎和进入。中国在东南亚的军事基地可以增强中国投射军事力量的能力，并加强中国对南海的控制，使维护自由开放的共同领域的努力复杂化。据报道，中国有兴趣在缅甸和柬埔寨建立军事基地或军民两用设施，这些设施可能有军事用途。中国希望绕过马六甲海峡，直接进入印度洋，要么走陆路经过缅甸，要么走海路通过修建克拉运河经过泰国，这也非常令人担忧。与这一目标相对应的国家有缅甸、柬埔寨和泰国。

根据上述讨论，美国可以通过审视美国的目标并计算每个国家优先考虑的目标总数来确定国家的优先次序。总体上讲，与更多美国目标相关的国家对美国来说应该更重要。表4.1列出了各项目标和排名前三的相应国家。考虑到国家防御战略，国防部可能会权衡维持SCS的准入和安全、维持有利的力量平衡、保护盟友和最大限度地支持伙伴。因此，表4.1对这些目标的重要性进行了双倍的权衡，并为这些目标列出了两个勾号。该表显示了每个国家与之相关的总体目标和国防相关目标的总数。（如上文所述，请参阅附录A的一个更基本的表格，每个目标有五个国家，没有衡量目标。）

该表显示，新加坡、印度尼西亚、菲律宾和越南对美国最为重要。新加坡是与美国在该地区大多数目标都相关的国家。马来西亚和泰国介于中间，与美国的一部分目标相关。相比之下，文莱和老挝对美国的目标并不重要。

由于将目标的数目相加是评估一个国家对美国的总体重要性的最直接、但不一定是最准确的方法，我们建议不要将表4.1中的总数作为国家的明确、具体排序。相反，我们建议根据总数将这些国家分为三个优先级：新加坡、印度尼西亚、菲律宾和越南在高级别；泰国和马来西亚处于中间层；缅甸、柬埔寨、文莱和老挝排名靠后。这种基于总体目标的分层在即使我们只关注防御或安全目标也同样适用。

在这一节中，我们用类似的方法来评估中国在东南亚的目标和优先事项。中国没有一个可以公开获得的官方国家安全战略。有两份权威报告阐述了中国的主要外交政策和国防目标：

2019年国防白皮书《新时代的中国国防》和2017年外交政策白皮书《中国的亚太安全合作政策》。中国领导人的声明、讲话和主要外交政策理念也阐明了最高目标。下一节首先考察了中国对印度-太平洋地区的愿景，然后是与东南亚有关的其他关键目标。

人类命运共同体

中国对印度-太平洋地区和国际秩序的愿景基于“人类命运共同体”或“共同命运共同体”的概念。中国政府发展了这一愿景，这一愿景是中国....在2013年首次提出的，并将其与几个关键的内外政策目标联系起来，包括实现复兴中华民族的“中国梦”，恢复中国在周边和更远地区的权力和影响力。命运共同体旨在通过构建多边主义、发展、互鉴、求同的“新型国际关系”，提升中国的国际地位，消除对中国崛起的担忧。正如《中国亚太安全合作政策（2017）》所表达的那样，这一愿景避免讨论中国与亚太国家之间的权力失衡，并寻求阻止平衡行为。在印度-太平洋和东南亚地区，这一愿景要求通过更大的地区一体化和中国更多的国际合作和参与多边组织和倡议（在其中发挥影响角色），尊重中国和中国的领导力。正如一些中国分析人士指出的那样，从历史的角度来看，没有一个主要的全球大国在崛起时不首先在其所在地区发挥领导作用。中国媒体一再指责美国单方面行动，推动文明冲突，而不是致力于相互理解和共同基础。

中国专家认为，美国正在转向对中国更具敌意的态度，这代表着美国与以前对华政策的根本决裂。通过引用2017年NSS和2018年国家安全战略，中国专家正在跟踪美国将中国视为其在印度-太平洋地区的主要威胁和战略竞争对手。在中国分析人士看来，美国具有“冷战“思维，正在使用经济和安全手段对抗中国。中国官方发布的《2019年国防白皮书》指出，“国际战略竞争正在上升”，美国“挑起和加剧了主要国家之间的竞争”，印度-太平洋地区现在存在更大的“地区安全不确定性”。中国认为美国加强联盟，利用四方（美国、..、澳大利亚和印度），并寻找新的伙伴（特别是越南和印度尼西亚）来遏制中国日益增长的地区影响力。人们担心，美国打算通过加剧南海地区的紧张局势，增加该地区的反华情绪，并破坏中国与该地区国家加强合作的努力，使中国的安全环境复杂化。美国在该地区变得更加积极，包括参与更多的现场行动、演习和其他活动。

中国的一带一路倡议（BRI）已经成为实现中国全球愿景的核心。..于2013年发起的一带一路倡议有三个主要组成部分：海上丝绸之路、陆上丝绸之路经济带和经济走廊以及数字丝绸之路。对于海上丝绸之路，中国在缅甸、柬埔寨和马来西亚都有重要的港口项目正在进行中。中国还对泰国和印度尼西亚的港口项目感兴趣。就陆上丝绸之路而言，中国的主要努力包括（1）连接老挝、泰国、马来西亚及新加坡的高速铁路及（2）中缅经济走廊，其中包括基础设施（道路及铁路）及优惠经济政策（例如工业区及减税）。在数字丝绸之路方面，中国在国外安装了光纤电缆、监控系统和电信设备。中国在这些活动上花费最多的国家是：马来西亚、菲律宾、柬埔寨、泰国和缅甸。

中国与东盟的合作以及澜沧江-湄公河合作项目（LMC）的努力也与中国对“命运共同体”的愿景有关。因为东盟是以共识为基础的，中国可以通过与与中国关系更密切或在经济上更依赖中国的国家合作，特别是与中国没有卷入南海争端的国家合作，寻求对东盟的更大影响力。这些国家包括缅甸、柬埔寨和老挝。与美国类似，中国也可能优先考虑与现任东盟主席国（泰国）和即将上任的东盟主席国（越南）合作。

澜沧江-湄公河合作（LMC）开始于2016年，围绕着中国与其五个东南亚大陆邻国（缅甸、柬埔寨、老挝、泰国和越南）之间的合作而建立，这些邻国沿着一条从中国流出的关键河流。这条河流流经中国的部分被称为澜沧江，流经东南亚的部分被称为湄公河。受地理位置限制，澜沧江-湄公河合作与一带一路倡议分开了，但它包括许多与一带一路倡议相似的元素。澜沧江-湄公河合作涉及中国与缅甸、柬埔寨、老挝、泰国和越南之间的一系列经济和社会合作项目。

主权和领土完整

除了中国对印度-太平洋地区的愿景，中国的内外政策目标对于评估中国对东南亚的态度和单个东南亚国家的相对重要性也很重要。中国的三大核心利益，即指导中国战略和政策的关键国家利益中，有两个与东南亚有关。

首先是保护主权和领土完整，其中包括对被认为是分离主义的威胁进行对抗。关于东南亚，这涉及“维护”边境安全与稳定。2019年国防白皮书将加强中国与缅甸边境的安全和维护边境地区的总体稳定与安全确定为中国的重要目标。这意味着中国可以优先考虑与之陆路接壤的国家：缅甸、越南和老挝。白皮书还提到“保卫东海、南海和黄海的重要水域、岛屿和珊瑚礁。”这将适用于与中国有南海争端的国家（文莱、马来西亚、越南、菲律宾），并在较小程度上适用于纳土纳岛附近的印度尼西亚。

经济发展

中国经济社会持续发展的第二个核心利益也适用于东南亚。与美国类似，这涉及促进贸易和投资。我们计算了中国与各伙伴的双边贸易总额和外商直接投资（FDI）。中国与新加坡、马来西亚、越南、泰国和印度尼西亚的贸易和投资最多。鉴于这些国家的经济重要性（以及相关的地缘政治重要性），中国学者也认为它们是最具经济潜力的国家，也是中国希望与之合作的国家。

海上贸易对中国的经济增长至关重要，尤其是能源进口。与美国对东南亚三个海上要塞的担忧相反，中国尤其关注马六甲海峡，并认为其海上货物和能源供应依赖马六甲海峡过境是一个主要弱点。中国可以优先考虑马六甲海峡附近的国家——尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国——以及缅甸从印度洋通过陆路向中国运输能源。泰国也可能被优先考虑，因为中国想要修建一条穿越泰国克拉地峡的运河。

安全稳定的外部环境

中国的最后一个主要目标是维持一个安全稳定的外部环境，以维持中国的经济增长和军事现代化。至少，这包括解决美国可能通过组织反华联盟或联盟来包围或遏制中国来寻求限制中国发展的担忧。尽管中国公开否认，但中国也可能寻求地区霸权、扩张或在邻国建立势力范围。

为了实现任何一个目标，中国都需要深化和建立伙伴关系，扩大军事准入，削弱美国的联盟和伙伴关系。中国在东南亚没有军事联盟，但它确实寻求强有力的伙伴关系。中国的战略伙伴关系没有明确的等级，但中国确实将国家分为广泛的类别，这有助于表明它们的重要性。中国把一些最重要的战略伙伴贴上全面战略合作伙伴的标签。在东南亚，有五个这样的国家：缅甸、柬埔寨、老挝、泰国和越南。中国很可能寻求深化与这五个国家的伙伴关系。

另一个重要的层次，可能低于前一个层次，是全面战略伙伴。印度尼西亚和马来西亚属于这一类。鉴于中国对菲律宾和新加坡的重视，我们将菲律宾和新加坡列入中国寻求与之建立更牢固关系的伙伴类别。中国开始与罗德里戈·杜特尔特总统领导下的菲律宾深化关系。尽管中国与新加坡的关系在2016年遇到了困难，但从那以后，两国重申了牢固的友谊，中国正在扩大与新加坡的关系。

对于中国的最后两个目标（扩大中国的军事准入和削弱美国的联盟和伙伴），相应的东盟国家在上面的美国部分进行了讨论。

结合中国的目标和优先事项

表4.2列出了中国的目标和相应的优先国家。泰国对中国目标的重要性最大，其次是缅甸和马来西亚。文莱对中国最不重要。其余六个国家介于两者之间。我们根据总数将这些国家分为三个优先级：泰国、缅甸和马来西亚在高级别；越南、印度尼西亚、柬埔寨、新加坡、老挝和菲律宾处于中间水平；文莱在低层。

中国的国家排名与中国专家编制的优先名单重叠，尽管不同的中国名单之间有很大差异，因为中国专家使用不同的标准对国家进行排名。表4.2与2017年的一篇文章最接近，该文章将马来西亚确定为中国最重要的海上东南亚国家，而泰国则是最重要的半岛东南亚国家。其他研究也认为泰国和/或马来西亚是最重要的两个国家之一，尤其是对一带一路倡议来说。

与现有的中国研究相比，从表4.2中脱颖而出的两个国家是印度尼西亚和缅甸。表4.2认为印度尼西亚是中国的中等优先级，但大多数中国专家认为印度尼西亚是东南亚最重要的国家之一，因为它的总体外交、经济和军事实力。表4.2中的这一差异反映了中国的利益和现有的关系和进展。中国寻求与印尼建立更大的伙伴关系，印尼欢迎但仍对中国的合作持谨慎态度。与马来西亚和泰国相比，中国在印尼面临的障碍更多。

一些中国研究将缅甸列为最重要的国家之一，但在大多数研究中，缅甸并不总是出现在最重要的国家里。在中国的报告中，缅甸没有被优先考虑，这些报告侧重于政治或经济影响力最大的东南亚国家。中国学者也对缅甸的内部不稳定问题持谨慎态度。然而，中国专家认识到缅甸的战略和军事重要性：它连接中国和印度洋，是东南亚和南亚之间的桥梁。中国与缅甸也有牢固的关系，缅甸依赖中国。

为了了解美中在东南亚竞争的激烈程度，我们从表4.1和4.2中结合并检验了美国和中国优先考虑的国家之间的重叠。图4.2根据每个东盟国家对美国和中国的重要性对每个东盟国家进行了分类。

如图4.2所示，对于美国和中国来说，没有一个国家属于深紫色框中的高度优先级。这意味着没有美国和中国都非常重视的国家（即，对两国的大多数国家和目标来说都是必要的），也没有积极支持或参与美国和中国的大多数努力的国家。这是因为上面讨论的美国和中国的一些目标存在冲突，美国认为对实现其目标重要的顶级伙