从美国防部2022财年预算看美军未来六大发力点

作者：木 实

日前，美智库“新美国安全中心”高级研究员斯泰西•贝蒂乔恩和贝卡•瓦瑟联合发表《钱尽其用——解析美国国防部2022财年预算》长篇报告，对各方瞩目的拜登政府任期内首部国防预算内容进行了详细解析，认为在预算有限的前提下，美紧抓“与中俄大国竞争”（特别是中国）这个核心思路，重点在六个领域发力，谋求全面提升美军战斗力。主要看点：

资料图：美国总统乔·拜登

一、总额明增实降，美政府里外不是人

该报告首先对4月拜登政府向国会提交的2022财年联邦政府可支配支出预算方案中的国防预算数额以及与前任政府的国防预算进行对比分析发现，国防预算中最令人瞩目的数字是7150亿美元国防总预算。这一数字略高于前总统唐纳德•特朗普提出的2021财年预算（7050亿美元）。但是，考虑通货膨胀因素后，即使在主要力量现代化的努力下，国防预算也仅相当于维持不变。该智库报告也干脆形象地将新年度国防预算称为“紧缩”版预算。令人哭笑不得的是，这份预算案招致了国会中的民主、共和两党的共同不满，可谓“里外不是人”——相当数量的民主党人呼吁总统“大幅”削减国防开支，而共和党方面则敦促总统将国防预算增加3％至5％，以跟上中国的步伐。在特朗普政府任职的前3年，国防预算曾显著增长，并将资源大幅向新技术的开发及应用倾斜，以为大国竞争做准备。然而，批评者也指出，特朗普政府的国防预算存在很大随意性，并不总是与既定的战略重点保持一致。

二、预算详情透露美军未来发展六大重点

2022财年国防预算请求确定了一些计划中的活动和重点领域，但未指定将为每个领域分配多少资金。本报告重点关注六个关键领域，即“太平洋威慑倡议”（PDI）、远程打击、海军建设、技术创新和战备的研究与开发、核现代化以及非传统威胁。这也是美军未来一段时期试图倾入最大资源与精力关注的领域。

一是“太平洋威慑倡议”。拜登政府首先肯定了中国仍然是其主要挑战，强调利用“太平洋威慑倡议”来增强美在印太地区的常规威慑力。与克里米亚事件背景下为加强北约防御而创建的“欧洲威慑计划”相似，“太平洋威慑倡议”是在2021财年国防授权法（NDAA）中建立的，以响应中国不断提升的军事现代化能力。

资料图：美军以岛链为依托炒作“太平洋威慑倡议”

具体来说，该倡议计划耗资270亿美元，依托美印太司令部在西太方向确立“前向部署，纵深防御”态势，重点在关岛、夏威夷和帕劳建立强大的空中和导弹综合防御体系，同时注重打造富有弹性的海、空军基地网络来分散美军，以应对某大国不断发展的打击能力。

二是远程打击能力。远程打击原是美国陆军现代化建设的第一要务，但在《中导条约》失效和高超武器研发背景下，现在所有军种都加入了这场远程打击能力建设争夺战。

高超音速导弹由于其机动性和至少5马赫的大速度而难以拦截，当然也要比传统的弹道导弹和巡航导弹贵得多。美海军和空军已经部署远程导弹多年，尽管他们还没有部署高超音速武器，但是目前陆、海、空军都制定了计划，以附和拜登政府提出的“在开发和测试高超音速打击能力的同时，增强现有的远程打击能力”的要求，但令专家疑惑的是，如果总预算保持不变，他们是否能够像预想的那样得到这些武器。

三是扩充海军。特朗普政府2020年12月曾宣布建造约500艘海军的计划——《战斗部队2045》（Battle Force 2045），缩减大型军舰规模，更多采用小型舰艇、无人水面舰艇和无人水下航行器，来提高舰队的杀伤力、生存能力和可持续性。拜登版预算要求海军重点发展潜艇和无人舰船，这意味着减少传统水面作战力量，同时暗示新政府基本接受了《战斗部队2045》的总体设计轮廓。

四是研发与备战的对立统一。“研发”侧重于对未来部队的长期投资，而“备战”则着眼于当前部署和作战部队的可用性，因此二者的关系经常陷入微妙与紧张。另外，战备状态是一个很难衡量的概念，要确定预算中哪些部分对备战影响最大，则更加困难。由于拜登政府一直强调要为“突破性技术”的研究提供资金，而不是对现有技术进行逐步改进，因此军方普遍希望在2022财年有更多的科学和技术投资。

资料图：美军所谓“三位一体”核力量

五是核力量现代化。自1961年以来，美军形成了战略轰炸机、陆基洲际弹道导弹和潜射弹道导弹三套核打击系统，这就是著名的“三位一体”核力量。发展至今，美国核部队及所属基础设施已经陈旧，包括运载系统、指控系统、武器部和弹头在内的整个核装备链条都需要更换或延寿，全面的升级工作更是多次延后。也就是说，“三位一体”的全部三个系统在未来几年内都面临着现代化升级改造。这项巨大支出预计将在国防预算中占据越来越大的比例。2019年，美国国会预算办公室对战略核运载系统和武器现代化升级的累计花费预估值调整为2340亿美元，这比早前预估的2019年至2028年的该项预算猛增60％。资源有限，加之对核武器重视不足以及其他常规现代化项目同样急切地争夺资金，未来拜登政府在核现代化工作方面将面临艰难抉择。

六是非传统威胁。拜登政府国防预算中确定的大多数重点领域其实也是特朗普政府的优先军事事项，但其中有一项内容与特朗普政府政策背道而驰，即非传统威胁，尤其是应对气候变化和生物威胁风险。拜登似乎正在兑现竞选承诺，增强美军对气候变化造成的自然灾害的抵抗力。包括增加相关军事建设预算，以增强美军事设施及军事行动的弹性，并鼓励购买绿色产品。另外有评论认为，气候问题虽然受重视程度较高，但预算支出相对不大。

鉴于目前COVID-19全球大流行，新版国防预算也将应对新出现的生物威胁列为重点领域。化学和生物防御计划主要负责防御生物威胁，包括资助有关生物威胁的基础研究，改进警告、监视和检测，建模和模拟用于决策咨询，医疗建议以及军事人员的防护装备等。拜登政府最终拿出多少资源用来应对气候和疫情这两个非传统威胁，还有待观察。

三、理想很丰满，现实很骨感

纵观整篇报告，为了显示美军维持强大军力、维系全球军事霸权的合理性，该报告在渲染“中国威胁”的老调上继续猛吹，经笔者在该智库报告原文中检索发现，“中国”一词仅在其正文中就出现了29次之多。就拿六大发展重点的第一个“太平洋威慑倡议”来说，这本是美军一个区域级司令部（印太司令部）提出的小计划，原本层级并不高，只是恰好被正愁缺少遏华新抓手的拜登政府发现，将这个倡议升格成国家倡议。时任美印太战区司令戴维森在渲染这种紧迫性时甚至警告说，“如果美国不能改变印太地区对美日益不利的力量平衡，中国可能在未来6年内进攻..”。

美政坛“驴象之争”严重冲击美国内外政策延续性

就连撰写本报告的美智库专家也认为，拜登政府总体紧缩的预算再一次表明预想与实践之间是不匹配的：新政府可能具有战略远景，但利用其现有资源来实现这一远景却是另一回事。此外，随着下一个选举周期的临近将很快蚕食长远战略考虑因素，也就是说美政府这种理想的变革机会可能会逐渐流逝。如果拜登政府未能抓住2022财年和2023财年的狭小窗口期做出艰难的选择，而是继续高喊口号尝试为所有项目提供资金，那么美国将仍然难以准备好面对关键的国家安全挑战。

资料来源：http://www.cnas.org/publications/reports/the-skinny

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