城区禁止遛狗、三次就捕杀，站得住脚吗？

作者：柳宇霆

养犬又爆出了“猛料”。据报道，11月13日云南昭通威信县发布《关于威信县文明养犬、禁止遛狗的通告》，明确“市民必须对所养犬只实行栓养或圈养”，“县城城区内禁止遛狗”，一旦发现，第一次给予警告，第二次处以50元以上200元以下罚款，第三次联系公安机关予以捕杀。

看罢这则“通告”，网上一片指责之声。如果不是有诸多媒体的“证明”，有该县公安局、农业农村局、市场监督管理局、住房和城乡建设局等四部门的“联署发文”，简直令人难以置信。

老实说，这是一个不太近人情的决定，对于养狗的人群真是不够友好。这个“通告”意味着，从今以后，在威信县城城区内，任何的遛狗行为都将是“违法”的，将再也见不到一只“合法合规”的犬只。市民想要遛狗，恐怕只能跑到荒郊野岭，没有人烟的地方。而且，纸面上可行，现实中未必行得通，又有多少养狗的人有这个空闲、这个精力，为遛个狗而跋山涉水呢？从警告到罚款、捕杀，公布的处罚措施不失严厉，更透露出一股浓浓的“杀气”。

从法律上看，这个“通告”也立不住。虽然“通告”中也说了，城区禁止遛狗是依法而行，可是翻看内容，无论是《传染病防治法》《动物防疫法》，还是《治安管理处罚法》《昭通市城市管理条例》中，根本就没有城区禁止遛狗的条款。

在《昭通市城市管理条例》中，只是说了“饲养宠物不得影响他人生活，危及他人安全”，如果要遛狗的，做到“牵系”就好。应当圈养或者拴养的犬类，只限定在了“大型犬、烈性犬”这类具有现实危险性的犬类，而不是所有的犬只都在禁止之列。

再看处罚措施，也有依据不足之嫌。尽管在《治安管理处罚法》《昭通市城市管理条例》等法规中，关于文明养犬，确有责令改正、警告、罚款等规定，却没有捕杀的处罚条款。如此看来，“第三次联系公安机关予以捕杀”，应属于当地有关部门的“创造性发挥”无疑了。表面上，从轻至重，重典治犬，对当事人更有约束力，似乎也能解决城市遛狗的难题，但却忘了“法无授权不可为”，公权力的行使必须经过法律授权，在法规并无明确规定的情况下，擅自增加处罚项目，明显逾越了法律边界。

客观而言，养犬的确是一道城市管理的大难题。这些年，因为遛狗失范，时不时出现大型犬、恶性犬伤人的事件，作为城市管理者，出台规定予以规制，的确是情势使然，也具有合理性。然而，采取一禁了之、重罚处置的做法，还不无草率之嫌。对于执法部门而言，任何公权力的使用，关系公众的切身权益，必须慎之又慎。具体到这起事件，如果在出台通告前，当地有关部门先倾听公众声音，认真对标法律法规，恐怕也就不会出现这样“杀伐果断”，却又遭人吐槽的“通告”来。

规范文明养犬，既是一块治理体系和治理能力现代化的试金石，也是一块法治的试金石。城区禁止遛狗，一不小心露出了权力任性的尾巴，有关部门应好好反思，如何才能平衡保障公众出行安全和满足宠物爱好者客观需求的现实矛盾，做出更符合法治政府要求的选择。

（作者柳宇霆系法律学者）