生态环境损害惩罚性赔偿：好制度如何才能稳妥落地？

2023-09-21 04:34:18

起原：最高人民审查院

民法典第1232条在司法层面明确了生态情况损害责罚性补偿轨制。然则，有关责罚性补偿是否适用于生态情况民事公益诉讼，法学界存有争议，国度层面也未有明确立法。在此“逆境”下，审查机关若何索求、运用生态情况损害责罚性补偿轨制？若何确定补偿金额，既凸显责罚的威慑意义，又包管责罚处于合理领域？

托付专业机构进行评估并出具专家定见，就责罚性补偿金的认定与法院亲切沟通，怀揣儿时在水渠里玩耍的美妙回忆向被告人释法说理……当不法倾倒化工废水的被告人李某某透露认罪认罚，甘愿承担责罚性补偿责任，并尽最大起劲补偿生态情况损害时，山东省昌邑市审查院第四审查部主任王海涛感觉一切的辛劳都是值得的。

生态情况珍爱是国度治理的重大和要害问题，不光事关党的使命宗旨，也最普惠民生福祉。....稀奇强调，“要出力鞭策生态情况珍爱，像珍爱眼睛一般珍爱生态情况，像看待生命一般看待生态情况”。

自2021年1月1日起施行的民法典，专门在侵权责任编情况污染和生态损坏责任章第1232条划定了生态情况损害责罚性补偿轨制，充裕彰显了用法治脑筋和法治体式解决“情况违法成本低、生态修复国度埋单”老迈难问题的决心，具有光鲜的中国特色、实践特色、时代特色。该轨制切实立，对生态情况审查工作既是时机，更是挑战。

在立法供给不足、司法实践存在争议的实际眼前，审查机关在践行生态情况损害责罚性补偿轨制方面有着如何的索求实践，又有哪些办案启迪？记者进行了深入探访。

民事公益诉讼责罚性补偿写入全国生态平安范畴首部综合性处所律例

“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊。”作为故国的北大门，内蒙古自治区横跨“三北”（西北、华北及东北），是我国北方面积最大、种类最全的生态功能区。

生态情况事关民生福祉，绿水青山离不开法治护航。2023年7月31日，内蒙古自治区十四届人大..第五次会议审议经由了《内蒙古自治区扶植我国北方主要生态平安屏障促进条例》（下称《条例》），以处所立法的形式推进人与天然协调共生。

尤其值得一提的是，在保障办法方面，《条例》第95条明确划定，“人民审查院该当督促、支撑司法划定的其他国度机关对损坏生态情况和天然资源行为提起损害补偿诉讼。人民审查院依法提起情况民事公益诉讼，能够提起责罚性补偿诉讼恳求。”

内蒙古自治区锡林郭勒盟、乌拉盖治理区两级审查院打点了一路损坏草原公益诉讼案，提出责罚性补偿金等诉讼恳求，均获法院支撑。图为审查官勘探现场。　

“扶植我国北方主要生态平安屏障，是....给内蒙古布置的五大义务之一。完成这个重大义务，离不开司法保障，也离不开审查公益诉讼轨制本能感化的施展。”内蒙古自治区人大常委、人大法制..副主任委员郑锦春敷陈记者，在《条例》草案收罗定见时代，自治区人大听取了自治区部门下层和市级审查院定见，收罗了自治区审查院审查长李永君和分担副审查长的定见。在调研、论证、点窜完美、审议等环节，他们一向与最高检第八审查厅连结亲切关联，从顺应立法完美和司法改造偏向等层面收罗定见建议。“《条例》第95条两款内容采纳了最高检第八审查厅提出的建议，充裕施展审查公益诉讼督促之诉、协同之诉的感化，施展审查机关对生态情况珍爱的法治价格导向。”郑锦春说。

“《条例》提出审查机关依法提起情况民事公益诉讼能够提起责罚性补偿诉讼恳求，具有创设划定和司法价格引领意义！”最高检第八审查厅副厅长邱景辉对后续的落地落实、复制推广布满等候。

《条例》第95条的立法依据是什么？对此，邱景辉剖析指出，....在党的十八届四中全会上作关于《中共中央关于周全推进依法治国多数重大问题的决意》的解说时强调“索求竖立审查机关提起公益诉讼轨制”“这项改造能够从竖立督促告状轨制、完美审查建议工作机制等下手”，点窜后的民事诉讼法第58条第2款划定了审查机关支撑司法划定的机关、组织提起相关诉讼的划定，同时，连系增强生态情况和资源珍爱范畴审查公益诉讼与生态情况损害补偿诉讼跟尾协同的司法需求，《条例》明确提出竖立督促、支撑告状轨制，有利于更好地贯彻落实..和党中央关于审查公益诉讼轨制和生态情况损害补偿轨制的改造布置，可以增加生态情况珍爱法律司法合力。

邱景辉进一步注释道，《法治中国扶植规划（2020—2025年）》明确指出，“完美公益诉讼司法轨制，索求竖立民事公益诉讼责罚性补偿轨制”。民法典第1232条仅划定生态情况被侵权人有权恳求响应的责罚性补偿，最高人民法院出台的《关于审理生态情况侵权胶葛案件适用责罚性补偿的注释》（下称《注释》）也只明确国度划定的机关或许司法划定的组织作为被侵权人代表恳求判令侵权人承担责罚性补偿责任的能够参照处理，并未明确审查机关相关履职的“法定身份”。为补强司法供给，解决适用争议，内蒙古处所立法先行先试，将为国度层面立法完美储蓄经验。

黑龙江省哈尔滨市道外区审查院在打点一路擅自倾倒污泥民事公益诉讼案中，要求被告人承担责罚性补偿责任。图为审查官在现场查询取证。

“《条例》为公益诉讼审查相关履职带来了更大‘底气’。”内蒙古自治区审查院第八审查部主任张云龙认为，《条例》第95条既是对审查机关公益诉讼“权力”的明确，更是对审查机关督促和支撑告状“义务”的要求，为内蒙古审查公益诉讼自身成长和助力我国北方主要生态平安屏障扶植供应了更为深入更为具体的处所立法遵循。

在索求中前行，在实践中成长

“生态情况损害具有累积性、隐蔽性、缓发性、公害性等特点，生态情况范畴违法成本低问题凸起。”接管记者采访的专家、审查官一致透露，依法提高情况违法成本，严惩生态情况违法行为，让恶意侵权人承担超出实际损害数额的补偿，施展司法责罚、震慑、预防的功能显得尤为急迫。

事实上，民法典公布实施以来，有关责罚性补偿是否适用于生态情况民事公益诉讼的理论商量，法学界一向存有争议。支撑者认为，审查机关作为民众好处的“捍卫者”，在履行公益诉讼审查本能时提出责罚性补偿的诉讼恳求为应有之义。质疑者则认为，责罚性补偿固然有着积极的功能，但生态修复责任与责罚性补偿一旦并用或者违反比例原则，加重企业肩负，或者有引起滥诉的风险。

那么，审查司法办案中是若何索求、运用生态情况损害责罚性补偿轨制的呢？

本年8月15日，是首个全国生态日。这一天，最高法、最高检结合发布了一批生态情况珍爱审查公益诉讼典型案例。记者注重到，作为十起典型案例之一的“山东潍坊昌邑市人民审查院诉李某某情况污染刑事附带民事公益诉讼案”就是一路涉生态情况责罚性补偿的典型案例。

作为案件承办人，昌邑市审查院第四审查部主任王海涛向记者坦言，该案打点初期，并没有考虑适用责罚性补偿，“案发后，李某某破费6万余元，托付专业公司对危险废料排放口四周的11.28吨危险废料进行了措置。经潍坊市生态情况局昌邑分局判定，水质相符划定的尺度。”

为了鞭策该案高质效打点，最大限度修复活态情况，昌邑市审查院托付山东大学生态情况损害判定研究院专家对该案的生态情况损害情形进行专业评估。山东大学生态文明与情况资源法治研究中心主任、法学院传授张式军评估认为，因该案中的危险废料会跟着河水举止流入渤海，造成生态情况功能弗成逆转的损失，李某某措置的危险废料只局限在排污口四周的污染河床，并未进行全流域修复。同时，他认为，李某某污染情况、损坏生态的行为违反了司法划定，在主观上具有有意，且侵权行为造成严重后果，相符生态情况侵权责罚性补偿责任的适用要件。

“若何将司法条则落实到实践、做到良法善治，是能动履职照样就案办案，我们其时非常纠结。”王海涛回忆道，内部商议案件时，有人提出就案办案不会失足，审查官不会担责，但院向导认为越是有争议的处所，越要凸显审查人员能力本质与使命经受。最终，在张式军传授的指导下，法学理论、司法办案与专业范畴常识实现了有机融合，审查机关武断对李某某提起责罚性补偿诉讼恳求。

就责罚性补偿事宜，王海涛耐烦地对李某某进行了释法说理，列举其行为的主观过错、损害行为及损害后果的相关证据。作为一名土生土长的昌邑人，王海涛还与李某某配合回忆小时候在清澈河水中垂纶、捉虾、泅水的景遇，这令李某某心里受到极大触动。李某某透露，甘愿承担责罚性补偿责任，并尽最大起劲补偿生态情况损害。

2023年2月16日，昌邑市法院作出刑事附带民事判决，认定李某某组成污染情况罪，鉴于其具有认罪认罚、补偿损失、承担责罚性补偿金等情节，依法对其从轻惩罚，判处有期徒刑三年，缓刑五年，并惩罚金18万元，并支撑了附带民事公益诉讼的悉数诉讼恳求。今朝，该判决已生效。

与行政机关、法院竖立沟通协作机制，凝聚责罚性补偿轨制适用共识；立异替代性修复机制，审慎提出认购“碳汇”替代生态损害责罚性补偿；接纳“责罚性补偿+司法确认”的体式，经由向当事人释法说理，让其自愿承担责任，确保生效裁判落到实处……民法典正式提出生态情况损害责罚性补偿轨制后，身处全国首批入选的国度生态文明试验区，贵州审查机关公益诉讼审查部门环绕生态情况范畴民事公益诉讼责罚性补偿工作进行积极索求，促进提高生态情况范畴民事公益诉讼责罚性补偿的执行率，使生态情况修复责任得以真正落实。

2021年7月，贵州省毕节市审查院在打点某公司损坏生态情况民事公益诉讼案时，发现该公司占用耕地建筑火药库，对耕地造成了永远性的损坏。经由查询该公司的“根蒂信用申报”，该院发现该公司有多项情况污染和生态损坏的行政惩罚记录，证实其主观恶性大，后果严重，仅让其补偿生态资源损失，不足以施展责罚、震慑、预防感化。

2021年9月，毕节市审查院专门举办公开听证，邀请人大代表、政协委员、人民监视员、行政法律人员、企业代表等列入并揭橥定见。听证员一致认为，涉案公司应承担生态修复责任并补偿生态功能损失费、缴纳责罚性补偿金，赞成审查机关提起民事公益诉讼。

“上述案件打点时，最高法《注释》并未出台，关于责罚性补偿金的较量基数、较量方式等没有明确划定，确定补偿金额成为案件打点的最浩劫题。”贵州省审查院第八审查部主任肖俊敷陈记者。

经咨询专家定见，毕节市审查院与法院沟通协作，综合考量违法公司主观过错、损害后果、生态修复成本、处所经济水平、违法行为人的生态修复意愿、履行能力等身分，向法院提出责罚性补偿的诉讼恳求，并与法院一路向违法公司释法说理，促使其悉数赞成审查机关诉讼恳求，并实时周全履行到位。

“责罚性补偿不克成为‘一纸空文’！”肖俊透露，《注释》施行后，明确责罚性补偿数额，该当以生态情况受到损害至修复完成时代办事功能损失导致的损失、生态情况功能永远性损害造成的损失数额作为较量基数，且一样不跨越两倍。有了较量基数和尺度，在司法适用过程中还要考虑过错与责任相一致的原则。民法典实施后，贵州省审查院陆续指导全省审查机关索求打点了65件生态情况民事公益诉讼责罚性补偿案件，涉及金额200余万元，均获得法院支撑。截止今朝，大部门已执行到位。

贵州省剑河县审查院打点一路盗割楠木刑事附带民事公益诉讼案时，要求被告人承担责罚性补偿金等150万余元。图为审查官现场查询。

责罚性补偿助力捍卫“世界屋脊”

青藏高原是世界屋脊、亚洲水塔，是地球第三极，生态珍爱地位特别，立法意义重大。青藏高原生态珍爱法自本年9月1日起施行。

作为青藏高原与长江中粗俗平原的过渡地带，四川省的生态情况质量与青藏高原生态情况质量亲切相关。

四川省阿坝藏族羌族自治州位于青藏高原东南缘，辖区内的若尔盖湿地是长江、黄河上游的主要水源涵养地，也是青藏高原的主要碳库，是世界上面积最大、留存最无缺的高原泥炭池沼湿地。近年来，个体造孽分子自私自利，盗挖泥炭牟取暴利，给高原生态情况造成了弗成估量的损失。

2021年11月至12月，杨某某等6人在若尔盖县、红原县分批盗挖泥炭1600余立方米。本年3月，阿坝州审查院提起刑事附带民事公益诉讼，要求6人承担恢复地表及植被笼盖责任，并补偿生态情况侵权责罚性补偿金、判定费。“鉴于6人的行为已经被法院认定组成损坏情况资源珍爱犯罪，相符《注释》第7条第1项对于损坏生态‘有意’的认定，且盗挖泥炭行为造成了无法修复的永远性损害，连系侵权行为地位于若尔盖湿地的特别生态区位，审查机关以生态情况功能永远性损害造成的损失数额作为较量基数，提起了一倍的责罚性补偿要求。”四川省审查院第八审查部副主任邓迎辉说。

“生态情况损害责罚性补偿轨制施展了‘最严’的法治立场。”邱景辉透露，经由上述案件的打点，能够有力震慑进而预防损坏生态情况违法犯罪激动，也宣示了生态珍爱与公益修复的极端主要性，是珍爱青藏高原生态情况和天然资源的成功实践。

青海省作为青藏高原的主要构成部门，其境内的三江源被誉为“中华水塔”。“青海省审查机关要以青藏高原生态珍爱法的公布施行为契机，依法惩办损坏情况资源犯罪，积极开展生态情况范畴公益诉讼审查工作，深入推进三江源区域、环青海湖区域、祁连山南麓青海片区生态情况公益诉讼巡回审查，为捍卫中华民族永续成长的生态根本作出审查进献。”青海省审查院党组书记、审查长查庆九透露。

2021年8月2日，马某某驾驶越野车行驶至青海省门源..自治县岗青公路223公里处时，冲进路南的绿化林带内，碾压损坏100棵青海云杉和部门网围栏网片、围杆。2022年1月4日，门源县审查院向法院提起刑事附带民事公益诉讼，恳求依法穷究马某某刑事责任，判令马某某补栽100棵青海云杉、修复网围栏，承担被毁坏青海云杉价格一倍的责罚性补偿金2.9万余元。个中，1万元上缴国库，1.9万余元由马某某接纳劳务代偿体式履行，即完成100个工作日的公益林管护义务。法院审理后，支撑了审查机关悉数诉讼恳求。

“马某某被依法判处有期徒刑十个月，缓刑一年，同时经由恢复原状、缴纳责罚性补偿金和劳务代偿的多元体式承担了民事侵权责任，起到了刑事袭击震慑、民事责罚补偿、劳务替代履行、生态修复治理的多重治理结果。”青海省审查院第七审查部主任刘建志透露。

顶层设计亟待完美　鞭策责罚性补偿轨制行稳致远

2022年9月，最高检以生态情况范畴公益诉讼为主题制发第四十批指导性案例。个中，检例第164号“江西省浮梁县人民审查院诉A化工集体有限公司污染情况民事公益诉讼案”，是民法典实施后适用生态情况损害责罚性补偿轨制第一案。法院判决，涉案A公司以情况办事功能损失的三倍承担情况侵权责罚性补偿金17.1万余元。

第一届全国审查机关公益诉讼审查买卖角逐标兵、浙江省温州市审查院第六审查部干警李欢欢对生态情况损害责罚性补偿轨制的运用分外存眷。李欢欢在深入理会该案时透露，责罚性补偿的严峻性高于一样损害补偿责任，民法典和《注释》的相关划定对其在情况侵权范畴适用进行了严厉限制，应同时知足以下几个要件——

▶一是主观要件，要求侵权人存在污染情况、损坏生态的有意。凭据侵权人的职业履历、专业配景或许经营局限，因统一或许同类行为受到行政惩罚或许刑事穷究的情形，以及污染物的种类，污染情况、损坏生态行为的体式等身分综合判断。即情况侵权主体存在严重过错，清扫了重大过错。

▶二是行为要件，要求行为上具有违法性。为限缩责罚性补偿的适用，民法典使用了“违反司法划定”一词，区别于其他条则中“违反国度划定”的表述。前者较之后者的局限，不包含政策意义上的划定、没有直接司法效力的手艺规范等。若行为自己相符司法划定，尽量造成情况损害后果，则仍要清扫适用。

▶三是究竟要件，要求究竟上具备严重性。一样凭据污染情况、损坏生态行为的持续时间、地区局限，造成情况污染、生态损坏的局限和水平，以及造成的社会影响等身分综合判断。对于造成难以恢复或永远性的损害，或许恢复周期稀奇长的以及行为人违法获利较大的案件，可认定为严重后果。

“以上要件在个案适用中须同时知足，检法机关严厉把握，防止责罚性补偿轨制的滥用。”李欢欢指出。

“生态情况损害责罚性补偿轨制可否获得实际运用，要害在于补偿基数若何确定，而较量补偿基数的前提是确定生态情况损失。民法典第1235条将生态情况损失归纳为两种类型：生态情况受到损害至修复完成时代办事功能损失导致的损失、生态情况功能永远性损害造成的损失。”邓迎辉指出，上述两种类型的损失都是基于生态情况办事功能来评价的，今朝，面临着与之相关的两个问题：

▶一是具化生态情况办事功能缺乏指引规范。生态情况办事功能具体包罗哪些项目，今朝尚无规范性文件予以明确。如，生态情况人文眷注功能可否纳入。“我认为该当纳入，来由是生态情况不光是人类赖以生存成长的物质根蒂，它还依靠着人们的感情，承载着人们的乡愁，也是人类的精神家园。为明确生态情况办事功能具体项目，建议国度有关部门出台响应的参考指南。”

▶二是量化生态情况办事功能的价格缺乏尺度。如，从最高法本年发布的指导性案例“王某某生态损坏民事公益诉讼案”能够发现，该案固然能够认定不法采矿行为造成山体损坏和植被毁坏，导致哺乳动物过境受到严重影响，但因没有相关量化尺度而难以估计哺乳动物栖息地办事价格损失。面临此类损失金额难以量化较量的情形，审查机关经综合考虑，提出能够按照其他生态情况损失总和的1%裁夺较量，该部门诉讼恳求经由专家论证获得了法院判决支撑。“是以，建议在量化尺度尚未竖立的情形下，先把实践索求的经验做法予以轨制化推广。”

浙江省舟山市审查院在打点一路不法捕捞损坏海洋生态情况民事公益诉讼案时提出责罚性补偿等诉请，获得法院支撑。图为放生不法渔获物。

李欢欢发现，生态情况损害责罚性补偿金的治理和使用，各地做法纷歧。“有的交给当局财务部门，有的交给情况资源主管部门，有的由法院、审查院配合治理，有的则由处所党委政法委统筹治理等，分歧做法因补偿金归属分歧，流程审批复杂、收支监管不到位等问题逐渐展现。”李欢欢建议从国度层面出台有关生态情况范畴补偿金的统一使用治理规范，即经由索求设置专项资金账户，由专业组织负责做好包罗生态情况损害补偿金和责罚性补偿金在内的后续补偿金合理使用的监视治理，并出台相关机制保障，同时考虑接管群众和社会组织的监视，确保补偿金的治理更专业、收支更透亮、运作更科学。

“要从党中央鞭策创设审查公益诉讼轨制的政治考量、计谋考量、法治考量出发，强化办案的规范化和精准度，高质效办妥每一个案件；要留意办案实践的总结提炼，强化理论研究，为推进公益诉讼轨制系统进一步完美供应更多实践根蒂和案例样本。”郑锦春建议道。

“不只是生态情况和资源珍爱范畴，在食品药品平安、小我信息珍爱等范畴的审查公益诉讼告状案件中适用责罚性补偿，同样需要审查机关与审判机关增进共识、增加合力，打点更多有影响、结果好的精品案，并强化相关理论研究，配合鞭策民事公益诉讼责罚性补偿轨制的立法完美。”邱景辉透露。

起原：审查日报·公益周刊

作者：徐日丹

图片：林建安颜金燕张兴民王福全

赵丽园夏梦

编纂：杨璐嘉郑凯文

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