政策研究 | 高喜善 陈洁琼 鲍 杰：我国城市房票安置政策及对房地产市场影响分析

我国城市房票安置政策及对房地产市场影响剖析

高喜善    陈洁琼    鲍 杰

2024年1月4日，广州市当局常务会议审议经由《广州市房票安置实施方案》；1月5日首批房票在荔湾区石围塘旧改项目发出，标记着广州索求“房票”工作迈出实质性的一步，也使广州成为全国率先履行“房票安置”的一线城市。在房地产市场供求关系发生重大转变的新形势下，在以保障性住房扶植、“平急两用”民众根蒂举措扶植、城中村革新“三大工程”扶植为抓手，鞭策构建房地产成长新模式的新阶段，重启房票安置可否成为征收安置新渠道，知足人民群众对衡宇安置的多样化需求，值得多方存眷和深入商量。 

一、房票安置轨制简述

（一）房票安置的概念

房票安置在律例政策上并无统必然义。从早期 2015年安徽省安庆市率先推出《安庆市市区衡宇征收房票安置法子》，到2024年广州市出台《广州市房票安置实施方案》（穗规划资源字〔2024〕2号），以及时代南京、郑州、厦门、南昌等城市出台的相关政策均对本地的房票安置提出明确表述（见表1）。

从实质上看，房票安置是泉币赔偿体式的进一步演化，是将被征收的衡宇按泉币赔偿金额量化或是将被征收人规划安置的衡宇按泉币量化，再加上必然的房票安置政策性奖励款后，征收人以“房票”形式出具给被征收人购置衡宇的结算凭证。在有效期内，被征收人凭房票在本市指定区域内的指定楼盘进行购房，以票面金额支出购房费用。

从内容上看，各地出台房票安置政策适用的项目类型（如集体地盘征收、国有地盘上衡宇征收），可购置室庐类型（如商品房、二手房、安置房），可购置物业类型（如室庐、车位、商铺）等方面确有差别。房票安置作为现有的泉币赔偿和实物安置的一种增补安置体式，被征收人可凭据自身需要自立、天真的选择房票安置、泉币赔偿或实物安置（衡宇安置或产权换取）等个中一种或多种组合赔偿体式。

 （二）房票安置发生配景

房票安置并不是近两年发生的新颖事物，可追溯至棚改泉币化安置阶段。2008年，中央当局将棚改纳入保障性安居工程，此后全国各地起头了大规模的棚户区革新工程。2015年以前实行实物与泉币相连系的赔偿体式，由居民自由选择；2015年，因为房地产库存居高不下，..、住建部接连出台文件，重点强调要提高泉币化安置的赔偿比例，随后财务部出台政策办法，明确供应安置资金、鼓励棚改居民购置商品房，积极合营泉币化安置政策。在房地产去库存实行泉币化安置大配景下，房票安置政策在三四线城市中发生并落地。安庆市成为全国首个推出房票安置政策的地级市，此外还包罗浙江省诸暨市、奉化市（今宁波市奉化区）以及内蒙古鄂尔多斯市等多地，但首要为三四线城市。2018年后，跟着棚改泉币化安置政策退潮，房票安置轨制也随之降温。

2022年以来，多地开启或重启房票安置，如广州市、厦门市、南京市、郑州市等多个省会或经济蓬勃城市先后出台相关政策。是以，从时间跨度来看，我国房票安置大略可分为两个阶段：第一阶段为2015-2018年，第二阶段为2022年至今。第二阶段除房地产库存高、去化压力大身分以外，还受到房地产市场下行、处所财务重要等身分影响，这是与第一阶段的分歧之处。 

二、房票安置政策剖析

（一）第一阶段（2015-2018年）房票安置政策

2015年房地产去库存配景下，棚改转为泉币化安置并积极推进。2016年央行供应典质增补贷款（PSL）作为主要资金起原支撑泉币化安置，彼时当局财务资金足够，房票安置政策逐渐在三四线城市普遍运用。

以首个推出房票安置的安徽省安庆市为例，2015年之前安庆市棚改项目以实物安置为主，2015岁尾安庆棚户区革新安置房的完工率仅为24.5%，被征收户周转时间长、成本高、回迁难题等矛盾显化；与此同时，昔时岁首安庆市房地产库存去化周期高达24个月，面临伟大的去库存压力。2015年12月，安庆市印发《安庆市市区衡宇征收房票安置法子》实施房票安置轨制。《法子》首要内容如下： 

从《法子》内容来看，安庆市房票安置适用国有地盘和集体地盘上各类斥地项目。票面价格由安置衡宇市场价、津贴奖励和房票安置政策奖励组成，使用刻日为 9个月，可购置二手住房、新建商品住房及配套的储藏室和车库（位）。超期未使用房票主动失效，被征收人由当局指定所在集中安置；房票不得..、让渡、赠与。据统计，安庆市9个棚户区革新项目启用房票安置的，在已签约的拆迁户中选择房票安置有4968套，占比85%，选择纯泉币赔偿846套，占比15%。

从《法子》出台对商品住房市场的走势影响来看， 12月当月新建商品住房生意量创2014年以来的新高，达1350套，环比增加57%，同比增加65%，生意量显着放大；2016年1月生意量猛增至2915套，环比增加116%，是上年同期的2.8倍。由房票安置激发的高成交量一向陆续到2016年10月的2226套，随后逐渐回落。从市场示意来看，安庆市的房票安置在其时的确敏捷拉动商品住房市场生意量快速上涨，实现了楼市去库存的目的，带动了本地房地产市场的成长。从该阶段实践究竟来看，房票安置成为三四线城市楼市去库存的一剂良药。

（二）第二阶段（2022年至今）房票安置政策

2022年，郑州、厦门等地接踵出台房票安置政策，新一轮房票安置重启。2023年履行房票安置的城市局限络续扩容，如南京、武汉、南昌等省会城市。从图2我国2012年-2023年商品房库存数据能够看出，2023年我国商品房库存创2017年以来新高，已接近2015年12月中央经济会议提出去库存、首批房票安置政策出台时的水平，重启房票安置起头新一轮去库存市场前提充裕。图3显露为2012年-2023年商品室庐的库存转变， 2023年我国商品室庐库存远低于2015年，必然水平表明跟着我国房地产市场的供求关系发生重大转变，处所当局财务重要是重启房票安置的另一首要原因。

从城市能级上看，本轮更多一线城市、省会城市和二线城市履行房票安置政策。从部门典型城市房票安置政策内容来看，同质性和差别性并存。同质性方面：被征收人遵循自愿、平正、公开原则选择房票安置；房票实名制治理，不得典质、质押、..。差别性方面：

广州市：房票政策适用局限和适用对象最广，在全市各类征收项目中均适用，以安置赔偿权益计价，房票面值含盖征收津贴奖励部门。（票面金额=根蒂赔偿金额（安置赔偿权益金额）+衡宇征收奖励+房票政策性奖励）

图2 2012年-2023年商品房待售面积（万平）

图3 2012年-2023年商品室庐待售面积（万平）

厦门市：房票政策限制为指定区域集体地盘上室庐衡宇征收项目，征收奖励津贴部门可计也可不计入房票面值；可选房源种类最雄厚，除安置房、新建商品室庐外，还可选择贸易、商办和车位等非室庐房源，包罗上述物业类型的存量房源；许可让渡给第三人使用，初始房票能够朋分金额让渡给多人。（票面金额=正当产权衡宇的泉币化赔偿金额或无房户应安置面积泉币化金额+房票政策性奖励）

郑州市：房票政策仅适用于中心城区棚改项目，以安置赔偿权益计价，征收奖励津贴部门不计入房票面值，可选房源含新建室庐或非宅，并不计入家庭限购套数。（票面金额=安置赔偿权益金额+房票政策性奖励）

南京市：离别针对国有地盘上衡宇征收和集体土地征收出台了对应的房票安置政策；国有地盘上衡宇征收房票安置适用于指定区域，以被征收衡宇赔偿权益计价，征收奖励津贴部门不计入房票面值，可选房源包罗安置房和新建商品房；集体地盘征收房票安置适用于全市局限，以安置赔偿权益计价，征收奖励津贴部门不计入房票面值；可选房源除安置房和新建商品房外，被征收人也能够持房票购置公寓、储藏室、车库、商办等。（国有征收：票面金额=被征收室庐衡宇泉币赔偿金额+房票政策性奖励；集体征收：票面金额=安置赔偿权益金额）  

武汉市：房票安置仅限制为纱帽八村整村集并项目，以安置赔偿权益计价，征收奖励津贴部门不计入房票面值；优惠政策含盖后代就近入学照看、落户支撑、团购房价等多项政策。（票面金额=安置赔偿权益金额）

此外，厦门、郑州明确新征收项目原则上不再新建安置房；广州、厦门、武汉房票可让渡一次，郑州、南京要求不得让渡。综合来看，在当前当局财务压力吃紧，房地产进入存量时代的配景下，房票安置政策履行具备精巧根蒂，各地政策具体条则不尽沟通，多在试运行阶段。

三、实行房票安置的优势

（一）当局角度

实行房票安置后，革新局限的地盘不消再考虑回迁用地安置需求，可实现整体的统筹规划行使，实现集约节约用地、实现空间构造优化；经由房票使用期设置可实现被征收人快速买房安置，短革新周期和安置时间，节约大量周转安置费用，压缩革新成本，减轻财务资金压力，同时不增加处所隐性债务是本轮旧改必需考虑的硬性要求；与泉币赔偿比拟，房票安置有助于锁定购房需求在内陆释放，定向输血楼市，精准实现房地产项目定向去化，在短期内缓解房地产价钱下行及去库存的压力。

（二）被征收人角度

经由房票安置，增加了被征收人自立购房安置模式，拓宽了安置渠道和安置空间，给被征收人供应了更多选择，包罗可购置新建或存量商品室庐以及配套的车库（位），部门城市还可选择办公、贸易等非宅类物业；被征收人也无需多年周转守候，也不消被动选择栖身 “回迁房”，在改善型住房方面有了更多选择。

（三）房企角度

对房地产斥地企业来说，房票可在短期内实现现有项目的去化，回流资金可用于还债、扶植或许购置地盘，实现企业斥地链条良性轮回。

四、房票安置存在的实际问题

（一）对楼市影响有限

将房票安置落地结果对应到楼市成交上，经由厦门、郑州、南京几个履行房票轨制半年以上的城市新建商品房生意量、生意价钱和库存周期数据来看，结果不尽沟通，但整体影响力有限，尽量短期有起色，历久也无法持续。广州市房票安置轨制出台时间较短，但什么样的楼市示意催生房票安置值得视察。

厦门（图4），2022年新建商品住房生意量较2021年削减48%；2022年12月房票安置政策出台时，去化周期为17.36个月，接近18个月削减供地的临界值。政策出台当月（红色柱状），新建商品住房成交量大幅冲高，但不清扫受岁尾冲业绩、扣头高、集中签约的影响。高生意量波动陆续到2023年5月，同时去化周期也降到 2021年以来最低点。后期市场生意再度下行，去化周期持续走高。厦门房票安置政策出台时间与岁尾、小阳春等传统生意小岑岭交叉重叠；但从后续市场走势来看，尽量是发生了必然影响也属于短期脉冲式回升，历久影响力有限。  

郑州（图5），2022年新建商品住房生意量较2021年削减46%；2022年6月房票安置政策出台前，新建商品房成交一连一年逐月走低。6月房票安置政策出台（红色柱状）也是叠加在房企年中冲业绩的月份，生意量显着增加，同期房价也创下新高，为14572元/平方米。但后续市场示意平平，生意量持续萎缩。凭据中指数据，2022年10月郑州市商品住房去化周期高达47个月，跨越36个月住手供地的临界值，估计房票安置政策出台时此项指标也高于36个月。在政策出台一年后的2023年5月，房价创下两年以来新低，为10392元/平方米。2024年1月，郑州市商品住房去化周期为40个月。

南京（图6），2023年新建商品住房生意量较2022年削减25%；在2023年4月房票安置政策出台时，新建商品房去化周期为12.8个月，处于正常区间，彼时刚迎来一波小阳春行情。房票安置政策出台后，从数据上看几乎没有缓解生意量萎缩、库存走高的市场趋势，至 2024年1月，已达21.48个月，跨越18个月削减供地的临界值。 

图6 南京市新建商品住房和去化周期数据

广州（图7），2023年新建商品住房生意量较2022年增加4%；2024年1月房票安置政策出台时，新建商品住房去化周期为19.26个月，已一连5个月跨越18个月削减供地的临界值。

图7 广州市新建商品住房生意和去化周期数据

当前房票安置对楼市影响与第一阶段时期对楼市的托举感化无法并论。当然，第一阶段处于棚改大拆大建时期，征收拆迁规模对安置需求有充沛撑持；2021年进入城市更新阶段以来，“拆改留”向“留改拆”并举转向并规定“2255”实施底线，征收项目及规模削减，对市场的影响也大大削弱。

（二）被征收人接管度不高

从上述城市政策出台后楼市示意平平，必然水平上能够反映出被征收人对房票轨制的接管度并不高。以广州为例，数据显露广州首批491拆迁户中只有8户选择了房票安置，占比不到2%。首要原因有两点：一是房票金额与商品房售价之间有差距，同区位置换难度较大。广州已发布的荔湾区房票面额为同区新房套均金额的不足4成，湾区石围村的更新项目首张曝光的房票票面金额为250余万元，而荔湾区2023年的新房套均成交价为678万元，这意味着，房票持有人很难在同片区置换衡宇。市中心区域商品房数量有限、价钱较高，市民持有的房票难以兑付和拆迁地段邻近的商品房，房票接管度受影响。二是可选房源区位分布不均，中心城区库存偏低。广州各区域中、房价较高的河汉、越秀、海珠和荔湾区库存相对偏低，在同片区置换衡宇的难度较大。在其他一线城市供授与需求不成家的款式或者同样存在，影响选择房票安置。

综上所述，对被征收人来说，选择产权换取根基可获得一套安置房，尽量被征收衡宇面积较小，也能经由住房难题津贴实实际物安置。如选择房票安置，被征收衡宇的评估总价相对较低，导致房票面值也许率会低于市面上商品房价钱，兑换的商品房面积遍及也要小于安置房面积，需被征收人额外自筹差额部门购房款，或者会由此发生欠债；从房源角度看，房票只能购置指定区域的指定房源，被征收人对位于城市外围区的衡宇接管度也不高；从价钱优惠角度看，平日去售楼处购房，房地产企业平日会对现金购房者予以必然的扣头或优惠，但采用房票支出体式房地产企业一样不会给任何扣头，如房票安置政策性奖励不及现金买房优惠力度，这实际上属于对房票购房的变相涨价，影响接管度；从支付设计上看，各地要求在有效期内，票面金额使用达到必然比例才能申请以现金体式申领余额，拿到全额票面价格和政策性奖励，不然无法实现票面价格最大化；房票安置政策性奖励和购房奖励前提凭据房源区域、购房时间等区分设置，价格换算受干扰身分较多，影响接管度。

（三）房地产企业介入积极性不高

房票安置实质上是特别化的泉币化安置体式，而资金起原是保障后续结算支出的主要身分。对房地产企业来说，房票是处所当局以处所信用做背书打的..，房企持房票在商定的周期内向处所当局申请结算、兑付资金。当局兑现房票的资金起原于处所当局预算内资金，其兑付往往要经由复杂的流程及审批；不少处所商定房票结算分期支出的条目，从流程上来说已经决意了处所对房企付款具有延时性，加之处所当局财务吃紧，房票安置的资金对处所当局的财务支出或仍是较大压力。房地产企业担心兑付时间过长，导致房地产企业介入意愿不高，尤其是急需资金回笼的民营房企。 

五、瞻望与建议

新建商品住房去化周期长（跨越18个月）、生意量历久持续走低是催生房票安置轨制出台的市场前提。房票安置轨制对去库存、稳市场、降低当局财务压力的起点是很好的，然则在实际推进过程中会碰到不少实际问题，选择房票安置的量不大就无法实现去化目的。将来，房票安置若在全国大局限内推广，要害在于若何提高被征收人对房票安置的接管度和房企介入的积极性。当下房地产市场进入存量时代，供求关系发生重大转变，跟着超大特大城市城中村革新的落地实施，房票安置或者会被更多城市实践并完美，成为房地产市场的一种成长趋势。

（ 作者单元单子：北京首佳房地产地盘资产评估有限公司）

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