美联储副主席Randal K.Quarles：美联储需慎重考虑发行数字货币

最近，我一直在反思美国几个世纪以来对新奇事物的热情。总的来说，这种热情使美国成为众多科学发明和实用创新的家园，这些创新从19世纪以来就逐渐改变了人们的生活，从而更好地为我们自身和世界服务。但是，当这种热情加上美国人同样容易受到鼓动和害怕错过时机，它有时也会导致我们批判性思维的大规模中断，偶尔也会导致冲动、妄想的狂热或追逐时尚。

有时事后看来，后果只是令人困惑或尴尬，就像上世纪80年代那样，数百万美国人突然开始穿降落伞裤。但有些事件的后果也可能更为严重。

这就引出了我今天的话题：央行数字货币(CBDC)。最近几个月，公众对“数字美元”的兴趣达到了狂热的程度。许多专家和评论人士都建议美联储应该发行CBDC。但是，在我们沉迷于新奇事物之前，我认为我们需要对CBDC进行仔细的批判性分析。在提出我对这一问题以及与CBDC相关的其他问题的看法时，我代表的是我自己，而不是代表理事会或任何其他美联储政策制定者。事实上，你们都将看到鲍威尔主席最近宣布，我们正在就这个问题准备一份全面的讨论文件，这将是进行这种批判性分析的彻底公开程序的第一步，我不想对这种分析进行预先判断。但我确实想谈谈我认为在这个过程中需要解决的一些问题，我将如何考虑这些问题，以及我认为任何在美国发行CBDC的提议都必须具有明确的标准。

让我们从一个基本问题开始：CBDC将解决什么问题?要回答这个问题，我们首先需要定义CBDC这个术语，并评估美国支付系统的当前状态。

国际清算银行将CBDC定义为“一种数字支付工具，以国家记账单位计价，是央行的直接负债。”

我的第一个观察是，一般公众已经主要通过发送和接收商业银行账户中的电子余额来进行数字美元交易。这些数字美元不是CBDC，因为它们是商业银行而非美联储的负债。然而，重要的是，商业银行的数字美元有高达25万美元的联邦保险，这意味着对于这些存款，它们就像中央银行的债务一样可靠。

美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字美元。联邦法律允许这些金融机构在美联储开设账户，并从美联储获得支付服务。存放在美联储账户中的余额通过为美国经济提供安全、流动性强的结算资产，发挥着重要的金融稳定功能。

总之，美元已经高度数字化了。美联储向商业银行提供数字美元，商业银行向消费者和企业提供数字美元和其他金融服务。这种安排很好地服务于国家和经济：美联储通过促进美国经济的健康和更广泛的金融体系的稳定来维护公众利益，而商业银行则竞相吸引并有效地服务于客户。

那么，考虑到现有的数字化美元，CBDC与我们今天使用的数字美元有什么不同呢? 当大多数评论人士猜测美联储CBDC时，他们认为关键的区别在于一般公众可以直接从央行获得CBDC。这种性质的CBDC可以采取不同的形式。一种是基于账户的模式，美联储将直接向公众提供个人账户。就像美联储目前提供给金融机构的账户一样，账户持有人将通过借记或贷记的方式向其美联储账户发送和接收资金。

一个不同的CBDC模式可能涉及一个不存在于美联储账户中的CBDC。这种形式的CBDC更接近于现金的数字化。像现金一样，它将代表对美联储的索取权，但它可能从一个人转移到另一个人(就像一张钞票)或通过中介机构进行转移。

我怀疑美联储是否有法律权力在没有立法的情况下推行这两种CBDC模式。然而，如果这样的立法权力被授予的话，最近关于CBDC的呼声使我们有必要探讨在美国发行CBDC的好处、成本和实用性。让我们先来看看美联储CBDC所面临的美国支付系统现状。

美联储和私营部门的银行间支付服务机构已经提供了一系列选择，以促进高效的电子美元支付。一些与主要的美元大额支付系统相关的统计数据可以说明问题。美联储的大额支付服务(联邦电汇基金服务)每天处理近4万亿美元的支付，这些款项立即在开立于美联储的银行账户中结算。一个私营实体(清算所)经营着一个大额支付系统，每天结算近2万亿美元，这些支付不会在美联储的账户中结算，但它们以联邦储备银行账户上的余额为基础。

小额支付结算往往比大额支付慢，但加快结算的各种努力已经完成或正在进行中。例如，清算所开发了一种专注于小额支付的即时支付服务。类似地，自动票据交换所(或称ACH)现在实现了支付当日结算。美联储正在开发一种即时支付服务（即Fednow），该服务将很快为小额支付的接收者提供立即获取其商业银行账户资金的服务。

支付系统并不完美，有些类型的支付应该更加快速有效。例如，跨境支付仍然是一个关键的关注领域，因为它们往往涉及高成本、低速度和不充分的透明度。我担任主席的国际组织金融稳定理事会(Financial Stability Board)去年制定了一份路线图，旨在解决这些担忧。另外，私营部门的稳定币(稍后我会更详细地讨论)可能促进更快、更便宜的跨境支付。

此外，一些类型的支付还没有完全数字化，或者在经济利益相互竞争的企业之间存在持续的竞争。例如，纸质支票仍然广泛用于某些类型的支付，尽管银行间支票收款过程现在几乎完全电子化；借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了一个方便的数字..，但银行和零售商之间关于谁将获取与信用卡交易相关的经济利益存在着相当大的争议。

最后，通过更广泛地使用低成本的基础银行账户可以促进美国人对银行服务的使用，从而使美国人从数字支付中受益。

综上所述，美国的支付系统是非常好的，虽然它不完美，但已经在做相关工作来显著改善它。

美联储CBDC的支持者认为，它将解决许多重大问题。例如，他们认为，美联储可能有必要发行CBDC，以捍卫美元在全球经济中发挥的关键作用。其他人说，CBDC将克服美国社会长期存在的经济不平等。当美联储开始对这些问题进行分析时，我必须确信，CBDC是解决这两个问题的一个特别好的工具，对此我持怀疑态度；我还必须特别确信，发展美联储CBDC的潜在好处大于潜在风险。

让我们来看看CBDC支持者提出的一些论点。

第一个观点是，美联储应该发行CBDC，一方面保护美元免受外国CBDC的威胁，另一方面保护美元免受私人数字货币持续的威胁。

首先来看来自来自国外威胁这一论点。这一论点假定，如果数字化是直接通过 CBDC 模式而不是通过当前的数字支付系统来实现的，那么会有一些外币将会突然对美元形成挑战。在这种观点下，如果美联储不推出类似产品，美元将失去在全球经济中的地位。

我认为这是不可避免的，随着全球经济和金融体系的继续发展，一些外币(包括一些外国CBDC)将在国际交易中比目前更多地使用。然而，美元作为全球储备货币的地位，或美元在国际金融交易中的主导货币地位，似乎不太可能受到外国CBDC的威胁。美元在全球经济中的作用有很多基础，包括美国经济的实力和规模，美国与世界其他国家之间广泛的贸易联系，具有深度的金融市场，包括美国国债市场，美元的稳定价值，将美元兑换成外币的容易程度，美国的法治和强大的财产权保护，最后但同样重要的是，美国可信的货币政策。这些都不太可能受到一种外币的威胁，当然也不会因为这种外币是CBDC而受到威胁。

 CBDC的支持者还认为，私人数字货币对美元构成了威胁。私人数字货币有多种类型，我将它们分为两类:稳定币和非稳定币。

让我们从稳定币开始。稳定币的价值与一种或多种其他资产挂钩，例如有多种现有和潜在的稳定币与美元的价值挂钩。

一些评论人士认为，美国必须发行CBDC来与稳定币竞争。稳定币的发展提出了一些难题。例如，稳定币的广泛使用将如何影响货币政策或金融稳定?稳定币会如何影响商业银行系统?稳定币是否对政府在货币创造中的角色构成了根本威胁?

在我看来，我们不需要害怕稳定币。美联储历来支持负责任的私营部门创新。根据这一传统，我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处，包括美元稳定币可能会支持美元在全球经济中的作用。例如，一个全球美元稳定币网络可以通过使跨境支付更快、更便宜来鼓励使用美元，而且它可能比CBDC部署得更快、缺点更少。稳定币代表着前所未有的私人货币创造，从而挑战我们的货币主权，这种担忧令人费解，因为我们现有的体系涉及到（实际上依赖于）私人企业，而这些私人企业每天都在创造货币。

我们确实对稳定币如何构建和管理有合法且强烈的监管兴趣，特别是在金融稳定方面：如果稳定币的使用变得足够广泛，作为稳定币价值锚定器的资产池，如果投资于多种货币，可能会产生稳定风险;如果是部分准备金而不是全额准备金;如果稳定币持有者对标的资产没有明确的索取权；或者，如果资金池投资于流动性最强的工具(主要是央行储备和短期主权债券)以外的其他工具。所有这些因素都产生了“运行风险”，一些触发事件可能会导致大量稳定币持有者将他们的货币一次性兑换为其他资产，而稳定币系统将无法在保持一个合理稳定价值的同时满足这样的需求。但这些问题是显而易见的，事实上，一些稳定币已经被构建来解决这些问题。当我们的担忧得到解决后，我们应该对这些产品说“是”，而不是绞尽脑汁地想办法说“不”。事实上，现有支付系统(如各种即时支付举措)即将出现的改进，加上结构合理的稳定币的跨境效率，很可能会让发展CBDC的努力变得多余。

与稳定币相比，..等加密资产不与主权货币等资产的价值挂钩。相反，他们试图通过其他方式创造货币的价值，通常是一些确保稀缺性的内在机制，比如..的挖矿过程，或者货币的一些传统支付系统无法比拟的特征，如不可侵犯的匿名性。一些评论人士断言，美国必须发展CBDC，以应对加密货币的吸引力。这似乎是错误的。用于创建此类加密资产价值的机制也导致该价值高度波动，类似于黄金的波动值, 与..一样，其价值的很大一部分来自其稀缺性。同样还与..一样，它不会在今天的支付与货币系统中发挥重要作用。然而，与黄金不同的是，..的主要额外吸引力在于它的新奇性和匿名性，而黄金的工业用途和美学属性与它残存的金融角色完全不同。匿名将使其成为执法部门日益全面审查的合适目标，而这种新奇性是一种迅速褪色的资产。金子总是闪闪发光的，但是新奇的东西会褪色。因此，..及其同类产品几乎肯定仍将是一种高风险和投机性的投资，而不是一种革命性的支付手段，因此它们极不可能影响美元的角色。

CBDC的支持者提出的第二个论点是，美联储的CBDC将改善那些目前因费用、对银行缺乏信任或其他原因而没有银行账户的人使用数字支付的途径。这是一个值得追求的目标。不过,我相信我们通过采取措施能更有效地促进金融包容。2011年至2019年，无银行账户的家庭比例从8.2%下降到约5.4%，银行和监管机构正努力进一步缩小这一比例。我不认为CBDC是提高金融普惠性的最好甚至是有效的方法。

最后，一些人认为，美联储的CBDC将刺激和促进私营部门的创新。这是一个值得进一步研究的有趣问题。然而，我感到困惑的是，美联储CBDC如何能够以私营部门稳定币或其他新的支付机制无法做到的方式促进创新。在我看来，在没有CBDC的情况下，支付行业有相当多的私营部门创新，可以想象，美联储的CBDC，或甚至计划设立CBDC，可能会通过有效地“占领该领域”来阻止私营部门的创新。

简而言之，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。相反，美联储发行CBDC可能会带来重大而具体的风险。首先，美联储CBDC可能会给我们的银行体系结构带来相当大的挑战，目前我们的银行体系依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。如果美联储取代商业银行成为公众货币的主要提供者，这种安排可能会限制信贷的可获得性，从根本上改变经济，并使公众面临一系列意想不到的、不受欢迎的后果。

在其他潜在问题中，占据主导地位的CBDC可能会损害消费者利益，以及商业银行在竞争吸引客户时积累的其他经济利益。

美联储的CBDC也可能成为网络攻击和其他安全威胁的诱人目标。不良行为者可能会试图窃取CBDC，破坏CBDC网络，或以CBDC持有人的非公开信息为目标。美联储CBDC的架构需要对这些威胁具有极强的抵抗力，而且当不良行为者使用越来越复杂的方法和策略时，还需要保持抵抗力。为CBDC设计适当的防御可能特别困难，因为与美联储现有的支付系统相比，CBDC网络可能有更多的入口，世界上的任何人都可能访问这个网络。

重要的是，我们还需要确保CBDC不会为非法活动提供便利。现行的银行保密法要求商业银行采取措施防止洗钱行为，政策制定者将需要考虑类似的反洗钱制度对美联储CBDC是否可行，但要设计一个尊重个人隐私、同时适当降低洗钱风险的CBDC可能颇具挑战性。在一个极端情况下，我们可以设计一个CBDC，要求CBDC持有者向美联储提供关于他们自己和他们交易的详细信息;这种做法将使洗钱风险最小化，但会引起重大的隐私问题。在另一个极端，我们可以设计一个CBDC，允许各方完全匿名地进行交易;这种做法将解决隐私问题，但会增加重大的洗钱风险。

最后一个风险是，美联储制定CBDC可能代价高昂，而且难以管理。本质上，美联储CBDC可以将美联储建立为面向公众的零售银行。这将意味着引入大规模的、资源密集型的央行基础设施。我们将需要考虑CBDC的潜在使用情况是否证明这种成本和将美联储的职责扩大到不熟悉的活动是合理的，以及这种扩大可能带来的美联储使命政治化的风险。

最后，我强调三点。首先，美元支付系统非常好，而且越来越好。其次，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。第三，我认为建立CBDC可能会带来相当大的风险。

因此，即使其他央行成功发行了CBDC，我们也不能假设美联储也应该发行CBDC。鲍威尔主席最近宣布的进程是一个真正开放的进程，没有必然的结果，尽管我显然认为建立美国CBDC的障碍很高。即将到来的讨论文件是这一过程的第一步，它将征求公众的意见。我期待着公众对讨论文件的意见，这将告知美联储对潜在CBDC的最终评估。